從《SPS協議》看我國動植物檢疫立法的完善

摘要：中國已于2001年加入WTO，并簽署了包括《SPS協議》在內的一攬子協議，但現行的《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》制定于1991年，與《SPS協議》對照，還存在較大漏洞。以《SPS協議》為指導完善我國《進出境動植物檢疫法》已是刻不容緩。本文對《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》進行了分析，并提出了完善的建議。

關鍵詞：SPS協議 動植物檢疫 立法完善

一、《SPS協議》對動植物檢疫的相關規定

《衛生與植物衛生措施實施協議》（以下簡稱《SPS協議》），是世界貿易組織于1995年制定的，由14條42款和3個附件組成。該協議適用于WTO成員之間在動植物產品上的國際貿易交往，是為了保護人類、動物和植物的生命安全和健康，而采取相應的保護措施時，應遵循的法律規定。

《SPS協議》的主要目的是“保護人類、動物和植物的生命或健康”；針對目標是“蟲害、病害、帶病有機體、添加劑、污染物、毒素、致病有機體等”；實施手段是“限制傳入、定居和傳播”；實施對象是“動物、植物和動植物產品”；實施方式包括：“所有相關法律、法令、法規、要求和程序。特別包括：最終產品標準；工序和生產方法；檢驗、檢查、認證和批準程序；檢疫處理，包括與動物或植物運輸有關的或與在運輸過程中為維持動植物生存所需物質有關的要求；有關統計方法、抽樣程序和風險評估方法的制定；以及與食品安全直接有關的包裝和標簽要求”。 同時，《SPS協議》附件對風險評估、非疫區和低度流行區的劃分、建立SPS咨詢點、以及通知和控制、檢察和批準等程序性規定也做出了明確的規定。

二、我國動植物檢疫立法現狀

我國目前與《SPS協議》相關的法律一共有4部，即：1986年12月2日發布的《國境衛生檢疫法》、1991年10月30日發布的《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、1995年10月30日發布的《食品衛生法》、1997年7月3日發布的《動物防疫法》。 這四部法律在維護我國的動植物檢疫的安全，保護人民生命健康，發揮過很大的作用，但隨著國際經濟一體化的發展，中國加入WTO，也出現了許多與《SPS協議沖突》的問題。

以《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》（以下簡稱《檢疫法》）為例，我國動植物檢疫立法還存在明顯不足：首先，《SPS協議》明確規定各成員國有權采取為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的衛生與植物衛生措施。但是，我國《檢疫法》未規定在某些情況下我國可以采取必要的措施限制國際貿易。其次，《SPS協議》附件A中的第4條對風險評估作了相關解釋，在附件B中又明確提出了建立SPS咨詢點的要求，并對其職責作了規定。但是，我國《檢疫法》未確立一個良好的風險評估機制。第三、在《SPS協議》的第6條中對非疫區和低度流行區作了劃分，而我國《檢疫法》中區域化概念不明確。第四，《SPS協議》中有很多程序性規定，如：附件B中的“通知程序”，附件C控制、檢察和批準程序。然而，我國《檢疫法》中缺乏程序性規定。

三、我國動植物檢疫立法完善

目前，我國已具備與《SPS協議》接軌的條件：1、我國《國境衛生檢疫法》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、《食品衛生法》、《動物防疫法》等已經構建了我國動植物衛生法律體系的基本框架，為全面接軌提供了立法依據。2、近年來出臺的相關法律、法令、行政法規和部委規章，為全面接軌奠定了立法基礎。3、《SPS協議》在發達國家適用和轉化的成果為全面接軌提供了豐富的經驗，可供我們借鑒和參考。如：“美國《聯邦法典》第9卷和第21卷，以及《食品藥品化妝品法》等，這些法律每年都做修訂，并對OIE(世界動物衛生組織)、CAC（食品法典委員會）、IPPC（國際植物保護公約）推薦的大部分規則、標準都等同或等效采用，充分體現了《SPS協議》的非歧視原則、科學原理原則和協調一致原則。[2]作為WTO成員國，我國法律、法規與《SPS協議》全面接軌具有必要性、緊迫性和可行性，應盡快實施，完善我國《檢疫法》，可以從以下幾方面入手：

首先，規定必要的措施限制國際貿易。

SPS協議明確規定各成員國有權采取為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的衛生與植物衛生措施， 但應保證任何衛生與植物衛生措施僅在為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的限度內實施， 或根據現有的國際標準、指南或建議制定， 或根據科學原理。筆者認為可以就我國《檢疫法》第6條進行修改：國外發生動植物疫情并可能傳入中國時，國務院應當依據《SPS協議》的有關規定，采取緊急預防措施；發生重大疫情時，可以下令禁止來自動植物疫區的運輸工具進境或者封鎖有關口岸；受動植物疫情威脅地區的地方人民政府和有關口岸動植物檢疫機關，應當立即采取緊急措施，同時向上級人民政府和國家動植物檢疫機關報告。

其次，確立風險評估機制。

《SPS協議》附件A中的第4條對風險評估作了相關解釋，我們應參照《SPS協議》有關規定，在《檢疫法》中明確規定SPS國家咨詢點的職責。主要是負責對有利害關系的成員提出的所有合理問題作出答復，并提供有關下列內容的文件：1.在我國領土內（包括大陸地區和港澳臺地區）已采用或即將采用的任何衛生與植物衛生法規；2、在我國領土內實施的任何控制和檢驗程序、生產與檢疫處理方法、殺蟲劑允許量及食品添加劑批準程序；3、風險評估程序、所考慮的各種因素以及適當的動植物衛生保護水平的確定；4、我國參與的有關衛生與植物衛生的雙邊、多邊協議，以及此類協議與協商的文件。

第三、明確區域化概念。

在《SPS協議》的第6條中對非疫區和低度流行區作了劃分。但是，我國《檢疫法》中并沒有相關規定。美國已于1997年將《SPS協議》第6條所規定的區域化概念納入其風險分析框架之中。而且，美國新的風險評估準則將原先的三分法（無疫區、改良無疫區和疫區）增加為五種風險水平，即RN(可忽略的風險)、R1（輕度風險）、R2（低風險）、R3（中度風險）、R4（高風險）。

筆者認為，我國可仿效美國的做法，根據我國國情判定風險等級，從而依個案的特殊情況有針對性地制定不同的進口條件和檢疫措施。

第四，設置程序性規定。

我國《檢疫法》第25條規定：“過境的動物經檢疫合格的，準予過境”；第26條規定，“對過境動植物、動植物產品和其他檢疫物，口岸動植物檢疫機關檢查運輸工具或包裝，經檢疫合格的，準予過境；發現有本法第18條規定的名錄所列的病蟲害，作除害處理或不準過境。”法律只賦予了檢疫機關享有檢疫的實體權利和程序上的原則性規定，而缺乏程序上的可操作性的機制。只是簡單說了要做什么，怎么做卻沒有明示。中國在加入WTO之后，開始真正融入世界經濟一體化，程序的缺乏將間接亦或直接導致爭端的產生，很可能對我國造成本可避免的危害。

筆者認為，借鑒《SPS協議》中的程序性規定（如：附件B中的“通知程序”，附件C控制、檢察和批準程序），在《SPS協議》的框架下完善我國《檢疫法》，是與WTO接軌的當務之急。

第五，建立統一的相關法制的協調機構。

我國專門負責動植物檢疫和食品安全的行政部門分屬農業部和衛生部，而SPS協議明確包含動植物和食品安全，這就形成一個協議規定的統一的事務由2個部門完成，同時由于SPS措施往往涉及對外貿易，海關等，這樣牽涉的機構就又增加了對外貿易部和海關。在實踐中由于部門利益影響，往往互相扯皮、引發爭議，不利于我國與外國就SPS措施引起爭議的解決。[4]

在美國，負責實施《SPS協議》的部門包括美國農業部動植物衛生監督局（USDA-APHIS）、美國農業部食品安全監督局（USDA-FSIS）和衛生與人力資源部下設的食品藥品監督管理局（HHS-FDA）。這三個部門緊密合作，共同推進《SPS協議的實施》。

筆者認為，我國可以仿效美國的做法，建立一個統一的、專門的《SPS協議》協調、實施機構。對此我們應當建立一個統一的、專門的《SPS協議》協調、實施機構。

參考文獻：

[1]姚永華，陳飛.SPS協議[J]，畜牧獸醫科技信息，2003(06)

[2]陳向前.WTO《SPS協議》實施機制及國際動物衛生法比較研究[M].北京：中國農業科學技術出版社.2005

[3]陳向前.WTO《SPS協議》實施機制及國際動物衛生法比較研究[M].北京：中國農業科學技術出版社.2005