民間金融的法律規(guī)制與促進(jìn)

2011年以來，在貨幣政策趨緊、銀行信貸緊缺的背景下，部分地區(qū)民間借貸市場(chǎng)亂象叢生，溫州老板的跑路潮，鄂爾多斯民間借貸崩盤事件，已經(jīng)引起了民間借貸活躍地區(qū)的普遍關(guān)注，民間借貸已然被推到風(fēng)口浪尖，“民間借貸”也成為熱門詞之一。

以溫州來說，在民間借貸愈演愈烈的時(shí)刻，出現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)赴溫州調(diào)研開“藥方”，溫州出臺(tái)一攬子救市政策等控制補(bǔ)救措施。由此可見，民間借貸在我國(guó)并沒有很好的規(guī)制機(jī)制，它所依賴的都是自足發(fā)展，發(fā)展到一定程度上出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾時(shí)，政府再采取補(bǔ)救措施。面對(duì)民間借貸的尷尬現(xiàn)狀，我們應(yīng)該怎樣對(duì)它進(jìn)行規(guī)制并且更好地促進(jìn)它的發(fā)展，成為急需解決的問題。

要想更好地規(guī)制民間金融，首先要明確的就是民間金融是什么，它的弊端又是什么。

從我國(guó)現(xiàn)在通說來看，民間金融就是從法律和金融監(jiān)管角度來劃分，將不受國(guó)家法律法規(guī)保護(hù)和規(guī)范、處在金融當(dāng)局監(jiān)管之外的各種金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、企業(yè)、居民等所從事的各種金融活動(dòng)稱為民間金融。也就是說，所謂的民間金融，它相對(duì)于有組織的金融體系來說，是政府金融管制、金融壓抑外一種民間自發(fā)形成的融資關(guān)系。

改革開放后，民間金融活動(dòng)在支持民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展中，曾發(fā)揮了很大的積極作用。但隨著民營(yíng)企業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民間金融已開始暴露出其自身存在的問題，導(dǎo)致潛在的區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)加速聚集。當(dāng)前我國(guó)民間金融的特征同以前相比已經(jīng)有了明顯的區(qū)別，主要有以下幾方面：

一、融資規(guī)模急劇擴(kuò)大。在民間金融發(fā)展初期，只有少部分人將手里多余的錢拿出來用作他用，現(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的人手里有閑散資金，伴隨著物價(jià)的不斷上漲，貨幣的貶值，金融機(jī)構(gòu)利率的無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力，人們強(qiáng)烈的貨幣增值愿望，民間借貸就愈演愈烈，甚至出現(xiàn)了溫州幾乎九成的人都成為了放貸者。

二、融資人主體發(fā)生變化。由于民間金融融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資金募集對(duì)象的人數(shù)也迅速增加，出資人之間的“三緣”關(guān)系（即地緣、血緣、親緣）相應(yīng)地趨于松散。在迅速擴(kuò)張的民間金融市場(chǎng)上，絕大部分出資人已不再是資金使用者，出資人逐漸演變?yōu)閱渭兊馁Y金供給者，最終的資金使用者與出資人幾乎沒有密切的“三緣”關(guān)系，而只是與資金募集的發(fā)起人有相應(yīng)的借貸合約關(guān)系，民間金融的融資方式由此演變?yōu)殚g接融資。

三、民間金融資金用途發(fā)生變化。當(dāng)前民間借貸已從生活消費(fèi)需求轉(zhuǎn)向以經(jīng)營(yíng)投資為主，資金的用途不再是以消費(fèi)和小本商業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，絕大部分民間資金是作為企業(yè)的流動(dòng)資金，甚至是固定資產(chǎn)投資的資金。

對(duì)于民間金融的規(guī)制，我們要從其特征對(duì)癥下藥，由于民間金融發(fā)展到現(xiàn)在，規(guī)模、主體、用途等都發(fā)生了巨大的變化，相應(yīng)的也產(chǎn)生了很多巨大的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)主要有：

首先，民間金融要面對(duì)的就是貸款無(wú)法收回得風(fēng)險(xiǎn)，也即信貸風(fēng)險(xiǎn)。民間金融產(chǎn)生并擴(kuò)大的原因就是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)貸款條件過于嚴(yán)苛，所以民間金融并不具備金融機(jī)構(gòu)所具備的貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。另外，由于民間金融規(guī)模的不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致很多關(guān)系并不熟悉的人出現(xiàn)在借貸對(duì)立方，出現(xiàn)了借貸雙方信息不對(duì)稱，使得以前依靠三緣關(guān)系決定是否貸款的民間借貸無(wú)法準(zhǔn)確的做出判斷，引發(fā)了支付危機(jī)和信用違約等，也增大了社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，民間金融容易引發(fā)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家對(duì)于民間金融也并沒有十分明確的政策和法律，這就造成了民間金融的監(jiān)管十分混亂，沒有明確的監(jiān)管主體，沒有具體的監(jiān)管依據(jù)，使之處于真空監(jiān)管狀態(tài)之下。由于民間金融具有很強(qiáng)的市場(chǎng)性，可能會(huì)一段時(shí)間比較活躍，另一段時(shí)間比較沉寂，政策的監(jiān)管缺位很可能使生存性不強(qiáng)的民間金融消失。另一方面，民間金融的合約是建立在社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上的契約型合約，在沒有法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的時(shí)候，一旦出現(xiàn)違約等行為，受害人尋求不到法律途徑解決，可能會(huì)直接采取非法手段，造成社會(huì)不穩(wěn)定。

再者，民間金融在經(jīng)營(yíng)過程中容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。民間金融通常都是由個(gè)人發(fā)起，而它的管理者也都沒有相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)，所以它的管理手段貧乏，包含著非常大的風(fēng)險(xiǎn)，貸款者往往處于被動(dòng)階段，通常在到期還不出錢時(shí)才能采取措施，而無(wú)法像正規(guī)金融機(jī)構(gòu)一樣，在有違約征兆時(shí)就行使救濟(jì)權(quán)利。在內(nèi)部控制上，民間金融機(jī)構(gòu)也沒有財(cái)務(wù)管理意識(shí)，從業(yè)人員也沒有高水平金融行業(yè)知識(shí)，這些都使得民間金融面臨著極大的自身管理風(fēng)險(xiǎn)。

民間金融要想健康發(fā)展，需要從制度上進(jìn)行根本性的建設(shè)，用法律制度來保證合約的有效執(zhí)行。銀監(jiān)會(huì)提出的民間金融合法化，即民間金融要在根本上符合國(guó)家法律規(guī)范，也就是要求要出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，再按照法律法規(guī)去規(guī)范民間金融。

一，要通過制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，如制定和完善《民間金融法》、《借貸管理法》等相關(guān)法規(guī)體系，賦予民間金融合法的法律地位，確認(rèn)民間金融是我國(guó)金融體系的一部分。對(duì)于民間金融的主體，也應(yīng)該體現(xiàn)出交易自由的特性，比如企業(yè)之間的借貸可以有條件的放開，允許企業(yè)以委托貸款等方式參與民間借貸。另外，還可以出臺(tái)一些細(xì)則、條例來規(guī)定民間金融機(jī)構(gòu)的具體審批登記制度、財(cái)務(wù)規(guī)則、業(yè)務(wù)范圍、發(fā)起與設(shè)立、違法后果等，借貸合同也要盡可能的規(guī)范，對(duì)民間借貸主體雙方的權(quán)利義務(wù)、交易方式、合約要件、違約責(zé)任和權(quán)益保障等方面都要加以明確，并倡導(dǎo)民間借貸進(jìn)行合同公證，避免因不規(guī)范契約引發(fā)的不良事件發(fā)生。

二，可以通過法律來完善民間金融的經(jīng)營(yíng)方式，可以引進(jìn)專門小額貸款機(jī)構(gòu)，也可以加強(qiáng)民間金融與體制內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的合作。民營(yíng)企業(yè)一般規(guī)模較小，而其融資最大的特點(diǎn)就是“數(shù)額小，次數(shù)頻”。現(xiàn)在很多金融機(jī)構(gòu)提供小額信貸的審批程序復(fù)雜、花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，貸款門檻極高，很多中小企業(yè)往往無(wú)法拿到貸款，很難解決大多數(shù)企業(yè)小額貸款的需求。雖然在有關(guān)部門的指導(dǎo)下，“小額貸款”的綠色通道也逐漸出現(xiàn)在一些銀行中，但效果并不是很明顯，因此專門的小額貸款機(jī)構(gòu)就急需發(fā)展。民間金融以其低門檻、簡(jiǎn)便的手續(xù)、靈活的利率和期限等特點(diǎn)可以很好的滿足小額貸款者的需要。

與此同時(shí)，可以通過法律鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)民營(yíng)資本以投資者身份，合法的進(jìn)入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村合作（商業(yè)）銀行和農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)民間資本參股，將游離資本吸收入銀行體系，甚至可以成立新的民間資本控股的股份制民營(yíng)銀行，更好地發(fā)揮民間資本對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支持作用。

三，金融業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，在發(fā)展民間金融的同時(shí)，一定要加強(qiáng)對(duì)它們的監(jiān)管力度。我國(guó)目前對(duì)于民間金融的監(jiān)管主體職責(zé)范圍不明確，監(jiān)管措施也只是采取簡(jiǎn)單的禁止手段來防范金融風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管方面沒有專門法律規(guī)定，操作性與穩(wěn)定性較差。由于民間金融涉及面比較廣，單靠某一部門很難實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。《民間金融法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況確定不同的監(jiān)管部門。對(duì)于貸款人的管理可以歸于銀監(jiān)部門，對(duì)于企業(yè)集資的管理由于其額度較大，涉及區(qū)域金融穩(wěn)定，可以由銀監(jiān)會(huì)和經(jīng)貿(mào)部門聯(lián)合管理。監(jiān)管部門應(yīng)督促民間金融組織建立與自身實(shí)際情況相適應(yīng)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度，形成有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制；應(yīng)當(dāng)建立信息披露機(jī)制，及時(shí)將有關(guān)企業(yè)的信息向社會(huì)公布，以便于投資人自主決策。同時(shí)，還應(yīng)與人民銀行建立定期的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)將有關(guān)情況通報(bào)人民銀行，以便于維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。

民間金融的監(jiān)管除了依靠政府監(jiān)管外，還可以自行監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管模式發(fā)揮了金融市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的功能，民間金融可以建立行業(yè)協(xié)會(huì)來進(jìn)行自律性監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會(huì)可以制定規(guī)章，登記備案金融交易活動(dòng)，懲罰成員企業(yè)違規(guī)行為，接受投訴、調(diào)解糾紛，為民間金融機(jī)構(gòu)提供法律援助等。

四，加強(qiáng)政府對(duì)民間資本流向的引導(dǎo)，可以降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格退出機(jī)制，建立起破產(chǎn)清算制度。只有當(dāng)民間資本能夠通過合法的手段獲得理想的回報(bào)，才有可能減少它們流入非法渠道謀求高額利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)。現(xiàn)在很多地方引入國(guó)外建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，吸收民間資本以減輕政府負(fù)擔(dān)并分散投資風(fēng)險(xiǎn)。可以引導(dǎo)更多地方開放市政公用經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，允許國(guó)內(nèi)各種資本和海外資金參與市政公用設(shè)施建設(shè)，各地的企業(yè)可以跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。

為避免金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)損害利益主體甚至波及整個(gè)社會(huì)，就要盡快建立包括法人企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)、合伙制企業(yè)、自然人在內(nèi)的破產(chǎn)制度，完善相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。可以在《企業(yè)破產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上增加專門的民間金融組織破產(chǎn)條款，同時(shí)通過破產(chǎn)保險(xiǎn)制度的建立和完善以及政府的財(cái)政支持，盡可能保護(hù)債權(quán)人利益。另外，對(duì)于那些嚴(yán)重資不抵債的民間金融機(jī)構(gòu)，在令其“退市”的同時(shí)，還要做好破產(chǎn)核查清算的工作，以保障債權(quán)人利益，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，確保經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

五，可以通過立法確定存款保險(xiǎn)制度。各種金融活動(dòng)都需要一定的保障機(jī)制來保證存款人的利益。針對(duì)于金融機(jī)構(gòu)這樣特殊的行業(yè)，可以實(shí)行強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)制度，組建專業(yè)的存款保險(xiǎn)企業(yè)，由保監(jiān)會(huì)登記備案，納入存款保險(xiǎn)理賠范圍的存款人在存款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算時(shí)主體地位是平等的，改變由中央銀行和政府最后買單，將金融風(fēng)險(xiǎn)首先在存款機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分散，降低金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行系統(tǒng)的沖擊，最大限度地保護(hù)存款人的合法權(quán)利。

六，確立民間金融信用制度，建立信用數(shù)據(jù)庫(kù)，并且制定相應(yīng)的懲罰機(jī)制。我國(guó)的信用制度目前還處于發(fā)展階段，很多中小企業(yè)在金融機(jī)構(gòu)是沒有貸款的，談不上有何種信用，可以針對(duì)此種情況，建立起專門的信用中介機(jī)構(gòu)，為民間金融提供個(gè)人征信、法律咨詢和信用擔(dān)保服務(wù)，支持和引導(dǎo)民間金融借貸的規(guī)范化運(yùn)作。信用機(jī)構(gòu)可以隨時(shí)向客戶提供有不良信用記錄的黑名單或者交易主體的信用記錄，以保證金融交易中有關(guān)當(dāng)事人的利益。

社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)還需要有失信懲罰機(jī)制配套，加大對(duì)法人或自然人失信行為的處罰力度，嚴(yán)厲打擊惡意逃廢銀行債務(wù)行為。可以由銀行協(xié)會(huì)或相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)公布“黑名單”，通過媒體曝光，通過組織各家銀行對(duì)惡意逃廢債企業(yè)聯(lián)手實(shí)施了“同業(yè)制裁”，采取不開新戶、不放貸款、不辦結(jié)算的措施，從而使不守誠(chéng)信的企業(yè)和個(gè)人，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不僅名譽(yù)掃地，而且經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)大于不當(dāng)所得，對(duì)于守信者，可以給予多種的融資優(yōu)惠，例如在民間金融機(jī)構(gòu)的信用積累到一定階段，可以比較方便地向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款等正向的增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制。

通過分析論述，我們發(fā)現(xiàn)民間金融的規(guī)范化發(fā)展壯大需要政府、法律、社會(huì)各界的共同努力，其中，法律的規(guī)制是民間金融規(guī)范化的主要手段。我們迫切需要完善民間金融相關(guān)的法律法規(guī)及相關(guān)的配套制度，適度限制和防范民間金融的風(fēng)險(xiǎn)，減少其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的負(fù)面作用，促進(jìn)民間金融的穩(wěn)健發(fā)展，更好的發(fā)揮民間金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。

（作者單位：上海大學(xué)法學(xué)院）