淺析我國現行農村金融法律制度

我國農村金融發展概況

·農村金融發展現狀

我國農村金融機構的發展根據資源配置主體與目標，業務宗旨，資產負債結構，運行機制等不同，可以將農村金融機構區分為商業性金融機構，政策性金融機構和合作金融機構三大類。

（1）我國農村商業性金融機構

我國農村商業性金融的主體是國有獨資的中國農業銀行。改革開放前，農業銀行經歷了三次成立，三次撤銷的曲折發展過程。在2007年，中國農業銀行最終確定了整體改制，服務三農格局逐漸被打破。這使得其政策業務的經營空間越發狹小，業務急劇萎縮，甚至有些基層機構出現沒有新增貸款的現象，導致其政策性銀行的功能發揮嚴重受限。

（2）我國農村合作金融機構

合作制度是市場關系中處于比較不利地位的人們為了謀求自身的經濟利益，在自愿互利的基礎上結合起來的一種經濟組織。在農村地區，合作金融更是顯示出獨有的比較優勢。目前我國農村合作金融機構主要有：農村信用社，農村信用合作社（以下簡稱農村信用社）是我國農村合作金融最主要的組織形式。農村信用社是全國法人機構最多，從業人員最多和城鄉分布最廣泛的金融機構，是農村正規金融機構中向農村和農業經濟提供金融服務的核心力量。

（3）我國農村政策性金融機構

我國農村政策性金融機構主要是指中國農業發展銀行，農業發展銀行作為國家重要的政策性銀行之一。在許多發展中國家，農業發展銀行都居于絕對性的主導地位。1994年根據國務院下發的關于組建中國農業發展銀行的通知以及關于組建中國農業發展銀行省級分行有關問題的通知，中國農業發展銀行及其分支機構開始組建，其主要任務是以國家信用為基礎，籌建農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付。2004年5月，糧食流通體制開始向全面市場化過渡，國有糧食購銷企業逐漸喪失壟斷地位，各種不同所有制性質的糧食經營及用糧企業都可以直接入市收購，同時，商業銀行也開始向其提供收購資金，中國農業發展銀行獨家供應收購資金。

·農村金融發展存在的問題

（1）農村金融機構自身經營困難

由于二元經濟結構的長期制約影響，我國農村經濟發展水平仍然嚴重滯后，農村經濟欠發達，自然風險大，農民抵御風險能力差的特點，決定了現階段農村金融經營成本高，風險大，收益率低。由此造成農村金融機構資產質量低下，歷年虧損嚴重，資本嚴重不足，拔備缺口巨大，難以實現可持續發展。另外，就金融機構在農村的數量縮減來看，隨著中國市場經濟改革的全面深入推進，作為正規金融機構最主要組成部分的四大國有商業銀行出于企業利潤最大化目標的要求，已經大范圍地撤回農村基層即縣以下的金融服務網絡，非國有金融機構因為出于同樣的目標取向也不愿進入農村基層金融市場。

（2）農村金融需求難以得到有效滿足

隨著我國農村商業化金融機構的大量撤并，農村資金持續外流和貸款供給不足的狀況進一步加劇，農村正規金融遠未滿足農村金融的有效需求， 20世紀90年代中期以來，我國農村特別是中西部地區資金和勞動力的流動呈現以下特征：農產品市場價格長期低迷和不穩定，加上小規模自給自足的農戶極低的勞動生產率，以及鄉鎮企業大量倒閉，導致貧困地區和農業主產區缺乏投資機會；大量民工外出打工，掙得的錢匯回去存在農村金融機構，這些錢又通過農村金融機構購買國債，拆借，上存資金等方式回流到東部和發達地區，其結果是農村，農業和農民難以獲得足夠的發展資金，農村經濟發展出現惡性循環。

農村金融法律制度構建必要性的原因分析

·農村正規金融機構壟斷經營

目前我國農村金融領域的制度安排中，民間金融一直處于被禁止狀態，正規的農村金融機構是農村地區提供存貸款服務的唯一合法的金融服務組織，尤其是90年代后期，隨著農業銀行逐漸從農村市場撤出其貸款業務，因而農村信用社在正規貸款市場上占有壟斷地位，雖然2006年底銀監會出臺了關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見，但是短期之內無法在農村地區形成多種金融機構互相競爭的局面。

·農村金融市場擔保不足，金融風險過渡

農村產業結構單一，產業鏈條短，對抗市場波動或者自然災害的能力相對較弱，金融機構出于自身安全的考慮往往會上收貸款權限，或者加強對信貸人員貸款不利的追償力度，導致金融機構對在農村金融市場上往往出現惜貸現象。而另一方面，盡管中華人民共和國合同法對借款合同予以專章規定，中華人民共和國擔保法亦對作為貸款人的金融機構提供了保證，抵押，質押等擔保工具，但實際上，農民能夠用作擔保的財產并不多。

·農村金融市場的監管體制存在缺陷

我國農村金融監管體制改革是在政府主導和政府推動下進行的，是一個從計劃金融直接管理模式向市場金融間接監管模式變遷的過程。在改革過程中，每一步都是自上而下的政府強制性供給行為，而不是自下而上的誘致性政府需求行為，更不是自下而上的誘致性金融企業和個體的需求行為。缺少改革利益相關者的參與，特別是農民的參與，現行的農村金融監管體制還存在許多缺陷，尚不能實現有效監控農村金融風險的職能。。

基于上述原因，農村金融法律制度構建的必要性已經顯而易見。

我國現有農村金融法律制度的缺陷

·現有規范性文件法律位階過低

中華人民共和國農業法作為農業基本法的性質，沒有也不可能詳細全面地將農村金融所有制度內容加以規定，所以勢必要采用與法律位階相適應的科學的立法技術，將農村金融的最主要及最基本內容予以法律規范化。但是很顯然，我國已有的農村金融規范性法律文件位階都比較低，缺乏權威性和嚴肅性，不能滿足農村正規金融對法律保障，規范體系的迫切要求。

·農村金融法律體系不完整

農村金融的發展需要完善的法律制度保障，就基礎性立法而言，僅中華人民共和國農業法第45條提出了國家建設健全農村金融體系的目標，并規定有關金融機構要對農村增加信貸投入，農村信用合作社要為農民和農村經濟的發展服務，國家通過貼息等措施對農村金融進行扶持等等。盡管它是我國農村金融的原領導的政策性金融機構，這一規定毫無疑問地確定了中國農業發展銀行的政策性。

·農村金融監管法律制度不足

目前，我國農村金融監管法律中有關監管部門，監管標準等內容的規定混亂無序，同時監管機構也欠缺必要的獨立性。我國農村金融的業務存在于農業銀行，郵政儲蓄銀行，農業發展銀行，農村信用合作社，以及作為試點的農村資金互助社，村鎮銀行等不同金融機構之中。目前，在法律適用上，農村金融與城市商業金融經常適用相同的法律，對這些業務的管理也與商業金融混合在一起，由相同的監管部門銀監會來負責。

完善我國農村金融法律制度的立法建議

·構建我國農村政策性金融法律體系

與我國無針對政策性金融專門立法的現狀不同，各國立法當局，尤其是市場經濟高度發達的國家，都很注重和落實政策性金融的專門立法，如在日本的金融法律體系中，不僅有適用于普通商業銀行的銀行法，而且還包括分別適用于各種類型政策性金融機構的專門法律。另外，英國的出口信貸擔保法案以及美國的進出口銀行法亦均為針對政策性金融的專門立法，與我國政策性金融方面的規范性文件多為通知，指示等位階較低的規范不同。

·構建有中國特色的農村合作金融規范體系

借鑒西方發達國家的農村合作金融的規范經驗，針對前述我國農村合作金融規范中存在的問題，構筑我國農村合作金融規范體系，主要應從以下幾個方面入手：首先，規范層次上應當由行政立法向人大立法發展，抓緊制定農村合作金融法；其次，規范內容上應當明確農村金融監管模式，盡快建立三位一體的體系獨立，層級分明的監管體制，此外，規范的基礎性工作也不容忽視，農村合作金融基層信用社的內控機制建設也刻不容緩。農村合作金融法的主要內容應當包括以下幾個方面：

（1）立法目的

通過立法明確農村合作金融的性質，業務范圍，宗旨職能，體現農村合作金融的特色，保護農村合作金融組織的合法權益，對其進行有效監管，確保其依法，穩健經營，促進農村經濟發展。

（2）調整范圍

通過立法形式界定農村合作金融組織，地方政府，行業監督管理機構之間的法律關系，明確各自的權利，義務和相應的法律責任。調整合作金融主管部門與合作金融活動參加者之間的合作金融管理關系，合作金融機構與其社員，其他法人組織，公民之間發生的資金融通關系以及合作金融機構之間的內部關系，

（3）經營原則

農村合作金融的經營原則就是要在保證營運資金的安全性和流動性的前提下，滿足社員之間最大限度的互利，增強農村合作金融自身的經營效益。

·完善農村金融監管法律制度

農村金融的監管，是相對而言較為復雜的問題，各個國家和地區多根據自身實際情況予以具體規制。我國臺灣地區的行政當局賦予了農業金融局在進行農村金融的制度安排方面很大的權力，這樣可以宏觀地整合整個臺灣地區的資源，從全局的角度考慮安排合理的扶植和管理政策，避免出現多部門管理情況下的職權不明，責任推委，監管真空等各種問題。

結論

在我國農村金融市場中，游離在體制之外的民間金融相當活躍，在農村正規金融體系和民間金融間存在嚴重的功能錯位。為化解農村金融機構面臨的潛在風險，提高農村金融市場資源配置效率，優化農村金融機構投資規模與運行效率，解決農村金融抑制，實現農村金融深化，構建并完善我國農村金融法律制度不失為一種極為有效的路徑。根據我國農村金融機構發展現狀和改革方向，同時借鑒外國農村金融法律制度的成功經驗，我國農村金融法律制度的健全和完善，主要應當從立法的角度提高其權威性，穩定性，合理確認農村金融機構的合法地位，實現多元金融主體充分競爭，建立健全信貸信息共享，金融風險保障等輔助性制度以及加強農村金融市場監管等方面予以全面規制。

（作者單位：湖南師范大學法學院）