我國城市社區治理模式比較研究及制度創新

自古以來，人類就有聚居的習慣，這是人類生存和發展的起點。當人類聚居達到一定規模，具有一定的空間范圍，并且各成員之間形成某種互動關系，就形成了社區。而社區治理是指以社區地域為基礎，政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動，它體現為社區范圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式。隨著社會主義市場經濟不斷發展和完善，城市社區原有治理體制被打破，如何實現社區治理模式的創新，以強化中國城市社區自治建設，成為一個亟待研究的課題。因此，本文從分析我國城市社區治理模式入手，總結各種模式共性和差異，發現模式運行中存在的問題，并為我國城市社區治理模式提出前景性選擇。

我國城市社區治理的主要模式

隨著城市社區需求多樣化、利益主體多元化、功能社會化等，傳統社區治理模式存在的社會基礎和制度背景發生了根本變化，同時呼喚著新的社區治理模式。在實踐過程中，我國形成了三種具有代表性的社區治理模式。

1、政府主導型

以上海為代表的政府主導型城市社區治理模式。為了適應社會發展，上海市以“兩級政府、三級管理”為主線，兩級政府是指市、區兩級政府，三級管理是指市、區、街道辦事處的三級管理，以街道轄區為操作單元，形成條包塊管、以塊為主的管理格局，構筑“小政府、大社會”的管理框架。上海將社區內涵界定為街道，街道辦事處組織居委會進行管理，居委會由政府職能部門、轄區內各單位、居民代表組成，一定意義上具有自治性。上海街道管理的主體中行政性力量占主導，憑借政府推動，將社區建設和管理權力下放，使管理重心下移，協調居委會和政府管理組織，調動居委會自治積極性，提高行政效率，強化了社區功能。

2、社區自治型

以沈陽為代表的社區自治型社區治理模式在我國各大城市中普及范圍比較廣，例如西安、海口、合肥、哈爾濱等城市都積極采用社區自治型的治理模式。沈陽的社區自治模式目標是有利于管理、有利于自治、有利于資源整合，將社區定位在街道辦事處和居委會的之間，并且依照資源、人口、單位、地緣、情感等因素因地制宜的劃分社區范圍，加強了資源的整合和利用程度，有利于綜合管理。這種治理模式的特點在于通過組織建設和調整來完善社區自治體制，突出了社區的自治功能。政府職能就是用法律規范社區的運行方向，對社區建設進行宏觀控制。因此，我們把這種完全自治的模式叫做“社區自治型”社區治理模式。

3、社會協調型

社會協調型社區治理模式是以武漢為代表的城市所創新的，又稱“江漢模式”。這種模式以社區為依托，形成政府行政調控與社區自治相結合的管理模式。江漢模式同樣將社區定位為“小于街道、大于居委會”的層面上，但其運行模式是通過社區自治組織來實行的，其社區自治組織是通過民主協商和依法選舉的，即社區成員代表大會、社區居委會和社區協商議事會，并明確提出社區自治的目標，而實現目標的路徑選擇是轉變政府職能和培育社區自治。江漢模式力圖建立一種行政調控機制與社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、社會力量和政府力量互動的社區治理模式。

我國城市社區治理模式比較及存在問題

1、三種管理模式的共性

（1）歷史背景相同。隨著我國社會經濟發展，，我國城市社區治理模式發生根本性變化。例如從“單位人”逐漸轉變為“社會人”；城市老齡人口逐漸增多；外來人口大量涌入城市等。我國原有的城市社區治理模式相繼失靈，因而迫切需要新的城市社區治理體制來解決這些問題。正是在這種形勢下，我國各地開展了社區治理的探索，采用新的社區管治理模式。

（2）制度設計類似。在社區管理制度設計中，各城市都在社區定位、組織結構、職權劃分、運行機制等方面作了具體規定，雖然在細節方面有一定差異，但在指導思想上都遵循有利于社區建設，有利于社區基層民主政治發展的原則。

（3）動力機制趨同。在理論上，社區管理來源于兩種力量的推動，一是社區自身力量，這是社區建設的主要力量；二是政府的外部推動，共同推動社區發展。但在我國社區建設的實踐中，制度變遷是政府主導的結果。由于政府部門仍舊掌握著眾多的資源，城市社區建設目前還脫離不了政府的指導和支持，社區管理還主要靠政府的外力推動。

2、三種管理模式的差異

（1）社區定位不同。上海模式中將社區定位于街道范圍，而沈陽模式中充分考慮到有利于社區居民行使民主權利，將社區定位在街道辦事處和居委會的之間，江漢模式則是在學習借鑒沈陽模式的基礎上重新將社區定位為“小于街道、大于居委會”。（2）社區劃分類型不同。沈陽市將社區主要分為四種類型 ：“板塊型社區”，“小區型社區”， “單位型社區”， “功能型社區”。上海模式主要將原有的街道直接劃為社區；而江漢模式是在房產開發過程中自然形成的社區，因此上述兩種模式中都未對社區劃分有明確的界定。（3）運行機制不同。上海模式擴大了街道辦事處的管理職能，使之行使一級政府的職能。沈陽模式的運行機制由決策層、執行層、議事層和領導層構成。江漢模式的運行機制則使通過民主協商和依法選舉，構建社區自治組織，即社區成員代表大會、社區居委會和社區協商議事會。

3、三種管理模式運行中存在的問題

（1）政府時常處理不好政府與社區的關系。政府長期在我國社區建設中占據住的地位，加之沒有有效的制約機制，政府對于自己在社區治理中的角色還未理清，出現該管的沒管，不該管的又介入其中的現象，是一種職能的越位與缺位。

（2）居民社區參與不足，社區意識不強。有了居民參與，才能推動社區發展。但從目前情況來看，我國城市居民社區參與積極性不高。文中總結的三種典型模式中居民參與程度也比較低。

（3）社區自治組織和中介組織比較薄弱，難以整合社區公共資源。目前的社區中，只有政府組織和居委會組織比較成熟，由于政府組織的過于強大，導致群眾性自治組織的地位被削弱。

我國城市社區治理模式的路徑選擇

（1）促進社區治理主體由單一化向多元化發展。社會不斷發展，單一治理主體已不能滿足社會需求。應該積極培育社區中介組織，充分發揮中介組織作用，加強政府與社區組織、社區成員的合作。與此同時，非營利組織要不斷加強自身能力，多與政府溝通，督促政府在社區政策方面進行有利于社區發展的改革。

（2）改變政府傳統自上而下的權力運作方式，建立政府、社區中介組織、非營利性組織、社區成員單位及社區居民之間的多元互動的網絡型運作模式，使社區治理組織體系由垂直單向結構轉變為橫向網絡結構，建立社區共識，增強各部門認同感，充分發揮社區能動性和自主性，建立更為合理和有效的社區治理機制。

（3）增強社區成員的參與意識和民主意識。社區成員是社區發展的有效支撐，必須健全社區組織體制，完善社區管理制度，為社區居民參與社區治理提供制度途徑。政府、社區組織、居民、企業、非營利組織都是社區治理的參與者，進行一定力度的宣傳，灌輸共同治理的理念，從而增強社區信任和合作，共同打造和諧社區。

（4）促進社區制度創新， 壯大非政府組織和非營利性組織，有效整合資源。加強保持社區集體選擇規則、社區操作規則與憲法選擇原則的互補性，促進社區制度結構的自我繁殖。政府組織、非政府組織、非營利組織和社區組織要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對社區公共事務的共同管理。重視社區自治組織和中介組織作用，適當授予與其角色相對應的社區決策權、管理權、執行權和監督權。

（作者單位：湖南師范大學公共管理學院）