關于發揮鄉鎮財政支農資金監管作用的調查與思考

支農資金，是指各級人民政府安排的用于支持農業農村經濟社會事業發展的各項專項資金，旨在解決特定經濟社會事業發展中需要政府公共支出參與才能解決的民生公益問題，從而促進農村與城市、社會與自然和諧統一發展。如何加強支農資金監管，提高資金使用效益，是當前各級政府及支農部門共同面對的重要課題。本文將從支農資金來源于財政性資金的角度，探討發揮鄉鎮財政監管支農資金的可行性及目前所面臨的制約因素。

當前支農資金的種類

從支農資金的功能及作用來看，初步可分為以下10大類：

（1）農業基礎設施建設類資金。包括用于小型農田水利建設、病險水庫治理、農村能源建設、農村飲水工程建設、水土保持、小水電、堤塘建設、鄉村公路建設、土地整理與耕地保護等方面的資金。

（2）涉農獎勵補貼類資金。

（3）農業產業化發展和社會化服務體系建設類資金。包括支持農業產業化經營、農村專業合作社建設、農村科技、新農村現代物流網絡建設、政策性農業保險等方面的資金。

（4）農業綜合開發類資金。包括用于農業綜合開發土地治理、農業綜合開發產業化經營等方面的資金。

（5）農村綜合改革類資金。包括鄉鎮機構改革、農村稅費改革轉移支付、化解鄉村債務、農村義務教育債務、“一事一議”財政獎補等方面的資金。

（6）農業防災救災類資金。包括特大防汛抗旱補助、農業生產救災資金、救濟資金、地質災害防治資金等。

（7）支持農村社會事業發展類資金。包括用于農村義務教育經費保障、農村中小學校舍建設、農村公共文化體系建設、農村電網改造、廣播電視“村村通”、計劃生育獎勵扶助、農民體育健身工程、農村勞動力培訓、農民工培訓、城鄉居民養老保險、農村低保、城鄉居民合作醫療保險、農村醫療救助、農村衛生服務體系建設、農村五保供養和敬老院改擴建、農村安居工程建設、農村危舊房改造、農村環境保護等方面的資金。

（8）財政扶貧開發類資金。

（9）庫區移民類資金。包括中央和省財政安排用于支持庫區飲水、道路、困難移民住房等生活生產設施建設、移民后期扶持、口糧補貼資金和對口支援資金等。

（10）支持農村基層組織建設類資金。包括用于村級組織活動場所建設、村級組織運轉經費保障等。

當前支農資金使用中存在的主要問題及原因

·主要問題

一是虛報冒領。利用農業生產季節性突出、實物變化快的特點，采取支農政策信息不公開或有限度公開，或鉆制度程序不完善的漏洞，變造憑證欺瞞上級，套取國家各類補貼。

二是工程質次價高，資金使用效益低。由于部分工程招投標程序走過場，致使中標價格明顯高于合理造價，或由于工程層層轉包及施工過程中監管不到位，或驗收不合格，致使工程質量難以達到標的要求。

三是項目資金使用上的“張冠李戴”。部分鄉鎮及村托人情、找關系，以甲項目的名義進行申報，卻將到手的資金用于乙項目，由于這種項目工程小，資金少，成為當前資金監管的薄弱環節。

·原因分析

一是價值觀扭曲。由于當前的主流文化在倡導“真善美”方面無法對人的思想價值層面構成有效而積極的影響，社會大眾在逐利的同時缺乏因果觀念，以致公民的道德自律意識淡薄。

二是管理責任不落實，監督不到位。

三是信息公開不夠。

四是權力尋租或黑惡勢力作怪。

目前支農資金監管的難點與癥結

（1）跟蹤管理難。項目主管部門是監管的主體，難于跟蹤管理的原因表現在：一是有的項目是關系項目、權力項目，部門領導或辦事人員不敢監督或懶于監督，即使走程序，也是爭一只眼，閉一只眼，甚至是幫忙弄虛作假；二是管項目的不懂技術，懂技術的又不主管項目，也即是外行難以領導內行；三是有的部門分管項目攤子大，而由于人手不夠，疲于應付。

（2）追效問責難。追效問責是加強監管的有力手段，但是由于諸多復雜原因，使得這一手段的效果大打折扣。

（3）官帽子作怪。由于責任追究多采取連帶追責制，這種制度有加強各級領導責任的一面，但在真正出問題后，也促使了各級領導為保位子而想法遮掩過失，從而欺騙了上級，逃避了處罰。

（4）執法者自身不硬。表現在一是怕當權者或黑惡勢力打擊報復；二是自身經受不住“糖衣炮彈”的誘惑；三是工作不細致，怕吃虧，當老好人思想嚴重。

發揮鄉鎮財政支農資金監管作用的背景、有利條件和制約因素

（1）背景。一是財政部順應形勢提出了鄉鎮財政應全面監管財政支農資金。二是鄉鎮財政是我國整個財政體系的基礎層級，直接面對著農村公共產品的消費者，是推進農村公共財政體系建設、促進農村公共服務均等化、落實支農惠農和改善民生政策的直接組織實施者。三是鄉鎮財政職能轉換的必然要求。自取消農業稅后，鄉鎮財政的職能已從以收入征管為主轉向以監管服務為主，加強支農資金監管是鄉鎮財政義不容辭的責任。

（2）有利條件。一是現有的財政財務管理體制有利于鄉鎮財政進一步發揮支農資金監管作用。二是鄉鎮財政直接與“三農”打交道，具有無間隔環節，信息靈通的優勢。三是有現成的管理經驗為依托。從糧食補貼的申領到農村一些公益項目的興辦，鄉鎮財政已有了一整套程序化、制度化的管理模式，這為加強其他支農資金監管提供了可借鑒的經驗。

（3）制約因素。一是資金來源部門多，權責不對等。二是部分項目專業性較強，監管困于“不懂行”，難以促進資金使用效益的提高。三是支農資金項目多，資金大，受益面廣，鄉鎮現有財政工作多而雜，人手有限，進一步發揮鄉鎮財政支農資金監管的作用有限。四是鄉鎮財政多隸屬于鄉鎮政府主管，難以完全正常行使監督權。五是鄉鎮財政地位低、經費少、待遇差、人員老化、缺乏培訓。

進一步發揮鄉鎮財政支農資金監管作用的建議

（1）整合各類支農資金，可有效解決資金分散、建設重復、效益不高的問題，同時也能減輕鄉鎮財政監管的工作量。

（2）有效利用“鄉財縣管”及“村財鄉管”平臺，將全部支農資金全部納入鄉鎮財政專戶管理、并封閉運行，在鄉鎮層面構建一道支農資金“防火墻”。

（3）從擁有資金管理權的角度，發揮面向第一線的優勢，巧妙融入到項目的申報、評估、實施及驗收的全過程，并以此作為是否撥付資金的重要參考。

（4）大力加強鄉鎮財政自身建設，強化其監管支農資金的能力。

（作者單位：湖北省荊門市掇刀區財政局農發辦）