社會轉型背景下我國新型信訪結構的構建

問題的提出

信訪是帶有中國特色的一種政治制度，根據憲法的規定，人民群眾享有對國家機關的控告、檢舉的權利，但是信訪并不應該成為社會糾紛解決的主渠道，在法治社會，應當將民眾的訴求及各類爭議的解決引導到法治軌道上來。行政復議和行政訴訟是公民在尋求行政救濟時兩種主要的途徑，但事實上每年高達數百萬件的信訪案件與收案數不足十萬的行政復議和行政訴訟案件形成巨大反差，究其原因，主要有以下幾點：

·我國目前處在經濟轉軌、社會轉型時期

經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益結構的深刻調整、思想觀念的深刻變化，必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，尤其是由各種利益訴求引發的矛盾問題增多。這些矛盾問題多樣化、復雜化，由于當前社會管理、司法制度的不完善，導致一些矛盾問題在司法環節不能及時、妥善處置或根本解決，就很有可能轉化為上訪問題，這是每年上訪案件高居不下的根本原因。

·中國歷史上“人治” 觀念根深蒂固

在漫長的封建社會中，一方面是老百姓不信法，極力規避法律的調整；另一方面又形成了“官就是法 法就是官”的人治色彩極濃的觀念，這就使得群眾習慣于通過行政手段解決矛盾糾紛，而不愿通過司法途徑來解決。

·在現行體制下，司法不能夠完全獨立

許多地區的黨政和人大信訪部門在處理涉訴類信訪問題時，按照“分級處理、歸口辦理”的原則，將各級人民檢察院、法院作為這類訴訟信訪的責任歸屬單位，要求限期辦結并答復上訪人。這種對訴訟類信訪的行政化處理模式，在一定程度上破壞了司法機關的執法獨立性和決定的權威性，降低了司法機關的公信力。

·與行政復議和行政訴訟相比，信訪具有范圍廣、形式多等優勢

行政復議和行政訴訟作為比較規范的救濟途徑，程序嚴格而規范，成本相對較高；信訪則沒有嚴格規范的程序要求，成本較低，信訪范圍廣，形式多樣，對信訪人沒有資格條件的限制。對于普通群眾來講，他們更愿意選擇信訪表達訴求。

信訪的功能

關于信訪的功能，有多種不同的表達，很多學者將權利救濟功能納入其中。在持信訪具有權利救濟功能觀點的學者看來，“信訪制度吸納了社會大量的利益矛盾和沖突，成為宣泄社會不滿和怨恨情緒、釋放社會沖突的安全閥，很大程度上避免了社會矛盾的積累和整體不穩定”。然而，我們通過解讀1951 年政務院頒發的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》以及以后的關于信訪問題的重要文件發現，它們并沒有確立信訪的權利救濟功能，信訪制度并沒有被定位是一種糾紛解決機制，它們普遍都將信訪視為黨和政府與人民溝通的渠道從而去密切兩者間的聯系，那么，信訪制度改革的方向就應該是繼續保留該制度，通過明確的制度定位拋開其不可承受之重，同時“跳出信訪看信訪”，尋求法律層面上的權利救濟制度的改革與完善，實現“救濟的歸救濟，信訪的歸信訪”。

構建新型信訪結構的路徑

既然信訪機構的主要功能是密切與群眾的聯系而非權利救濟，那么現有的信訪結構可從以下幾點著力改進。

·鄉鎮信訪機構應突出救助、調解功能

鄉鎮信訪機構處于最基層，與群眾接觸最廣泛、最密切，很多反映問題的群眾都是弱勢群體，對于他們的訴求，鄉鎮信訪機構不僅要做好其思想工作，而且要發揮社會救助功能，保障其合法權益和正常生活；同時，要充分發揮調解功能，把群眾反映的問題及時反饋給相關部門，拿出切實可行的方案，把矛盾化解在萌芽狀態，從源頭減少涉訪事件發生。

·縣級信訪機構應突出督察、督辦功能

縣級信訪機構處于承上啟下的中心環節，群眾反映的大多數問題應該在縣級信訪機構解決，其主要職能是督察與督辦，把信訪者越過鄉鎮直接向縣級信訪機構反映的問題分類定級，提出整改要求并交給相應職能部門和下級政府妥善處理，實行責任制，限期解決問題。對于重大疑難問題可尋求上級幫助，以及時化解矛盾為目標，以服務群眾為宗旨。

·中央與省級信訪機構彰顯宏觀監控職能

中央與省信訪機構應從具體的信訪事務中解脫出來，突出宏觀監控職能，對下級和基層的信訪案件進行宏觀的監督和檢查，保證下級各項整改措施能有效地貫徹落實。同時，要采用信息化手段建立信訪案件數據庫，一方面便于對全國信訪案件及時監控，另一方面，通過對信訪案件進行科學分析形成分析報告，為政府決策提供參考。

（作者單位：華中師范大學管理學院）