關于《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省政府委托，現就《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：

一、立法的必要性和指導思想

省人大常委會于1990年通過了《浙江省沿海船舶邊防治安管理規定》（以下簡稱規定），1996年、2002年對其部分條款作了修改。二十多年來，規定對加強我省沿海船舶的邊防治安管理，維護沿海地區及海上治安秩序，促進沿海地區經濟社會發展，保障廣大漁（船）民合法權益，推動我省沿海船舶治安管理工作法制化、規范化發揮了重大作用。但由于規定頒布時間較早，在施行中遇到了一些問題，主要是：一些內容與其后頒布的行政許可法、行政強制法、公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》等國家規定不一致；對政府領導、經費保障等問題以及近年來出現的小型船舶、租賃船舶、船舶修造、越界捕撈、非法打撈沉船沉物等情況缺乏規定；對違法行為的處罰力度明顯偏輕。此外，在加強沿海船舶邊防治安管理的同時，也應當強化社會服務和提高管理效能，以適應我省海洋經濟發展戰略的實施。加強沿海邊防治安管理，創建和諧穩定的社會環境，是實施我省海洋經濟發展戰略的最基本的保障。為了加強沿海邊防安全管理，維護沿海治安秩序，保護公民生命財產安全，促進海洋經濟和沿海地區社會發展，有必要結合我省實際，對規定進行修訂。

修訂的指導思想是：根據立法法、行政許可法、行政處罰法、治安管理處罰法、行政強制法等有關法律、法規的規定，從當前我省沿海船舶邊防治安管理工作的實際情況出發，服務我省海洋經濟發展大局，進一步規范沿海船舶邊防治安管理工作，使修訂后的地方性法規與經濟社會發展更相適應。

二、條例草案起草過程

2011年上半年，省公安廳即開始有關立法準備工作，成立了立法起草小組，認真組織開展前期各項調研、論證工作，并著手起草修訂初稿。2011年8月26日省人大常委會厲志海副主任一行到省公安邊防總隊調研，強調要結合我省實際，積極推動對《浙江省沿海船舶邊防治安管理規定》進行修訂，使立法和執法都符合形勢發展的需要，更好服務地方經濟發展大局。此后，省公安廳進一步加快立法準備工作，特別是2011年底省人大常委會將修訂規定列為2012年立法工作計劃的一類立法項目之后，省公安廳多次組織召開立法修訂座談會，廣泛征求了全省各市公安機關、省級有關部門以及社會各界的意見建議，并向省政府報送了《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例（修訂草案）（代擬稿）》。省法制辦按照立法工作要求，向各設區市政府、省級有關單位征求了書面意見，并會同省公安廳開展了一系列調研活動，先后赴舟山、溫州、溫嶺等地召開立法座談會，廣泛聽取相關部門、從業單位及人員的意見。之后，又組織召開了專家論證會和部門協調會。在調研、論證、協調和修改的基礎上，經反復修改和完善，形成《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例（草案）》，并通過政府門戶網站公布，向社會各界廣泛征求意見。2012年8月17日省政府第96次常務會議審議通過了條例草案。

三、條例草案的主要內容

因修訂內容較多，對規定的修訂采取重新制定的形式，并將“規定”改為“條例”。條例草案分為總則、管理措施、法律責任、附則4章，共36條。

（一）關于標題和適用范圍。條例草案沿用“沿海船舶邊防治安管理”的標題稱謂，主要是考慮到在沿海邊防管理中，船舶的出入境邊防檢查屬于中央立法事權，國家的相關規定也已具體完善，條例草案需要在規定中將此排除，如用“沿海邊防治安管理”的稱謂，適用范圍會過大。同時，船舶是沿海邊防治安管理的焦點與核心，對船舶及與船舶相關單位和人員進行管理，是沿海邊防治安管理的主要內容。至于沿海陸地上的治安管理，公安邊防部門行使與公安機關完全一樣的治安管理職責，條例草案中不需規定?；谝陨峡紤]，條例草案明確其適用范圍為本省海域內除軍用船舶和公務船舶以外的各類船舶及相關單位、人員，并對船舶出入境邊防檢查作了銜接性規定。

（二）關于政府、部門和有關單位的職責。在政府職責方面：一是規定省及有關設區的市、縣（市、區）人民政府領導沿海船舶邊防治安管理工作，建立健全執法協調機制，并將屬于地方財政負擔的有關管理經費列入本級財政預算。二是明確沿海設區的市、縣（市、區）人民政府應當確定有關部門，對長度小于五米的交通運輸船舶和長度小于十二米的從事漁業、養殖、農副業活動的小型船舶編刷船名號，以加強對該類船舶的管理。依照國家有關規定，小型船舶可以不進行船舶登記，也不編刷船名號，由此造成邊防治安的管理漏洞，公安部一直要求所有船舶必須編刷船名號，無船名號的船舶禁止出海。海事、海洋與漁業等部門也贊成對小型船舶編刷船名號，但實際操作中由于工作職責不清，小型船舶在各地的分布情況也有差異，需要當地政府協調相關主管部門做好編刷船名號工作。

在公安機關及公安邊防部門的職責方面：一是根據人民警察法、武裝警察法和公安部有關規定，對其邊防和治安兩方面的職責作了明確，其職責包括對沿海船舶及其相關人員實施邊防登記制度，開展邊防巡查，負責重要目標的安全警衛，參與搶險救援，依法預防、制止、偵查、處理違法犯罪活動，維護沿海治安秩序，以及法律、行政法規及國家相關規定賦予的其他職責。二是從加強社會管理綜合治理、簡化審批管理程序和提高管理效能出發，規定公安邊防部門應當建立健全網上服務管理平臺，開展和提供形式多樣的便民服務；開展經常性的邊防治安管理宣傳活動，增強出海人員法制觀念和守法意識，及時化解矛盾糾紛；指導船舶邊防治安管理群眾性組織參與服務、管理、維穩、救援等工作；與漁業、交通運輸、海事、海關等部門和單位建立信息共享、協作配合工作機制，并應用船舶導航定位等技術，完善船舶監管系統，加強船舶動態管理，提高執法執勤效能。三是突出簡化審批管理程序、提供便民服務，將辦理船舶及其相關人員出海邊防證件的工作期限壓縮到三日，并規定辦理出海邊防證件的申請可以通過信函、電傳、傳真、電子郵件等方式提出；辦理出海邊防證件的依據、條件、程序、期限、需要提交的材料目錄、申請書示范文本、證件的種類及有效期等，應當在辦證場所和部門網站上公示，為申請人提供方便；另外，對有關船舶及人員免予申請辦理出海邊防證件以及簡化船舶進出港邊防簽證的條件、程序等作了具體規定。我省基于減少重復管理、減輕企業負擔考慮，自1996年以來，對浙江海運總公司、浙江遠洋運輸公司等13家管理制度健全規范的國有大中型企業實行免辦出海船舶及人員邊防證件的政策。據此，條例草案對從事遠洋漁業生產、國際和國內客貨運輸的有關船舶及其人員以及其他有關人員作了免予申請辦理出海邊防證件的規定。四是充分利用海上執法力量，防止出現見而不管的現象，規定公安邊防部門發現船舶及相關單位、人員有違反海洋及礦產資源保護、漁業捕撈、海域使用、海上交通管理、海關監管等法律、法規和規章規定行為的，應當予以制止并通報有關部門依法作出處理，有關部門要求予以執法協助的，應當積極予以支持。五是對公安邊防部門和直接負責沿海船舶邊防治安管理的縣級以上公安機關實施有關行政處罰、行政強制措施的具體權限作了明確劃分。

在其他有關部門的職責方面，條例草案根據目前實際涉海管理體制和狀況，規定了海洋與漁業、交通運輸、海事、海關等部門和單位的職責，著重強調執法協作。一是在各自職責范圍內配合做好沿海船舶邊防治安管理工作，開展經常性的邊防治安管理宣傳活動，增強出海人員法制觀念和守法意識，并及時化解矛盾糾紛。二是協作配合，共同做好小型船舶的邊防治安管理。三是與公安邊防部門共同建立信息共享、協作配合工作機制，應用船舶導航定位等技術，加強船舶動態管理。

在有關社會單位的職責義務方面，條例草案根據依靠群眾的原則，強化基層和有關企業、單位的自我管理服務功能。一是倡導船舶較多的企業、鄉鎮、社區、村建立船舶邊防治安管理群眾性組織，在當地公安邊防及有關部門指導下參與服務、管理、維穩、救援等工作。二是建立船舶建造、改造、拆解、修理行業的業務記錄制度和疑情報告制度。三是建立船舶負責人責任制，對船舶負責人的職責義務作了具體規定。

（三）關于邊防治安管理措施。條例草案規定了出海邊防證件申辦與使用、船舶進出港邊防簽證、船名船號管理、船舶相關行業管理、涉及境外船舶的管理等邊防治安管理措施，并針對近年來沿海船舶邊防治安管理中較為常見的治安事件，對有關非法行為作了禁止性規定。條例草案所規定的出海邊防證件，包括《出海船舶戶口簿》、《出海船舶邊防登記簿》、《出海船民證》，都是國務院令第412號明確保留的行政許可事項。關于禁止性規定中的“無合法齊全手續運輸、儲存、買賣成品油”一項，2003年國務院第15次常務會議批準海關總署、公安部、工商總局等部門對無合法齊全手續運輸、儲存、買賣的成品油予以沒收并按規定變賣，所得款按規定上繳國庫。因該規定屬行政規范性文件，在執行中存在能否作為法院受理相關案件后的法律依據問題，過去都通過政府與法院內部溝通協調方式解決，因此，有必要在條例草案中作出相關規定，以解決相關規定在實際適用中的合法性問題。

（四）關于法律責任。條例草案明確了違反邊防治安管理的行為和行政處罰、行政強制措施，根據目前實際情況，在規定的基礎上，增加了某些違法行為的種類，并提高了對相關違法行為的行政處罰力度。處罰種類包括警告、罰款、吊銷出海人員邊防證件和沒收四種，沒有規定責令船舶停止出海作業、吊銷船舶出海邊防證件。同時，修正和增加了行政強制措施條款，對非法進入我省沿海水域生產作業的境外船舶、非法打撈沉船沉物的船舶以及不控制涉案船舶的情況下難以取證的船舶及相關設備、財物，規定可以依法實施扣押。

以上說明和《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例（草案）》，請予審議。