關于《浙江省海域使用管理條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省政府委托，現(xiàn)就《浙江省海域使用管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：

一、制定條例的必要性

我省是海洋大省，海域總面積約26萬平方公里，是陸域面積的2倍多，遼闊的海域為我省發(fā)展海洋經(jīng)濟提供了得天獨厚的條件。發(fā)展海洋經(jīng)濟，離不開對海域合理開發(fā)的規(guī)范，我省在1998年就制定出臺了《浙江省海域使用管理辦法》。該辦法的實施對加強海域管理，規(guī)范海洋開發(fā)，發(fā)揮了重要的作用。近年來，我省海洋經(jīng)濟呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的好勢頭，2011年全省海洋生產總值4500億元，繼續(xù)居全國前列，海洋產業(yè)已經(jīng)成為我省國民經(jīng)濟的重要產業(yè)。但同時也應該看到，隨著海洋開發(fā)密度和強度的加大，我省海域使用管理中出現(xiàn)了一些新情況新問題，現(xiàn)行的海域使用管理規(guī)范跟不上海洋經(jīng)濟發(fā)展新形勢的要求。主要表現(xiàn)在：一是我省的經(jīng)營性用海仍以審批取得為主，海域作為國有稀缺資源的市場價值沒有得到充分體現(xiàn)，直接導致了海域資源的利用率低下，產生了圈海等問題。二是海域使用管理法針對填海后形成的土地，規(guī)定可以以海域使用權證換發(fā)國有土地使用證，但由于缺少銜接規(guī)定，兩證沒有能夠成功換發(fā)，需要通過地方立法解決此問題。三是我省現(xiàn)有海洋功能區(qū)劃的內容仍過于粗放，需要通過立法進一步細化和明確相關要求，以加強海洋功能區(qū)劃對海域保護和合理使用的指導作用。四是海域使用審批程序需要進一步規(guī)范和完善。需要簡化審批環(huán)節(jié)，加強職能部門之間的合作，降低相對人審批成本，優(yōu)化涉海投資環(huán)境。五是海域有償使用制度已實施多年，海域使用權的轉讓、抵押、出租等市場行為增加，為維護二級市場的交易安全，體現(xiàn)海域使用權的用益物權屬性，需要對海域使用權登記、流轉要求、生效要件作進一步規(guī)范。

省委、省政府站在全局和戰(zhàn)略高度，十分重視我省海洋經(jīng)濟的發(fā)展，2011年浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、舟山群島新區(qū)建設相繼列為國家戰(zhàn)略。為保障海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，促進海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，制定條例不僅必要，而且十分迫切。

二、制定條例的主要依據(jù)

一是海域使用管理法、物權法、海洋環(huán)境保護法、土地管理法、拍賣法、招標投標法、行政許可法、行政處罰法等法律。

二是《國務院關于進一步加強海洋管理工作若干問題的通知》（國發(fā)〔2004〕24號）、《國務院辦公廳關于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項目用海有關問題的通知》（國辦發(fā)〔2002〕36號）。

三是經(jīng)國務院批復同意的《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》、《浙江省海洋功能區(qū)劃》。

三、條例草案的起草過程

2006年9月1日《浙江省海域使用管理辦法》修訂后，省海洋與漁業(yè)局即著手《浙江省海域使用管理條例》立法前期調研工作，并爭取列入省人大立法計劃。2009年、2011年先后被列為省人大二類立法項目，2012年被列為省人大一類立法項目。為推進立法進程，省海洋與漁業(yè)局先后在我省沿海地區(qū)進行調研，對《浙江省海域使用管理辦法》的執(zhí)行情況和工作中遇到的難點問題進行調查、了解，并征求對《浙江省海域使用管理條例》起草工作的建議；同時還搜集整理了遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、福建、廣東、廣西、海南等沿海省份的立法資料，進行學習借鑒。在分析、研究、借鑒兄弟省份立法經(jīng)驗及廣泛征求系統(tǒng)內意見的基礎上，形成條例草案征求意見稿，并征求了省發(fā)改委等有關單位意見，最終形成條例草案送審稿，上報省政府。

省法制辦收到送審稿后，書面征求了5個沿海市政府和省發(fā)改委、省國土資源廳、省水利廳、省財政廳、省編委辦、省建設廳、省交通運輸廳、浙江海事局、省軍區(qū)等單位的意見；在舟山、寧波、溫州、臺州等地進行調研，根據(jù)調研情況及各方面的意見，對條例草案送審稿進行了反復討論、修改。2012年8月17日省政府第96次常務會議審議通過了條例草案。

四、條例草案的主要內容

條例草案共六章四十八條，分為總則、海洋功能區(qū)劃、海域使用權的取得、海域使用與保護、法律責任和附則。現(xiàn)將主要內容說明如下：

（一）關于適用范圍。海域使用管理法第二條確定的適用范圍是：中華人民共和國內水和領海的水面、水體、海床、底土；內水是指我國領海基線向陸地一側至海岸線的海域。這一規(guī)定，從法律上明確了海岸線是海洋與陸地的法定分界線。因此，條例草案第二條規(guī)定，在本省管轄海域內持續(xù)使用特定海域三個月以上的排他性用海活動適用本條例。第四十五條規(guī)定，海陸分界線按照國家標準執(zhí)行。國務院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。河（江）海界線由省人民政府劃定。

（二）關于海洋功能區(qū)劃。海域使用管理法對海洋功能區(qū)劃的編制、審批等作了明確規(guī)定。條例草案在上位法的基礎上作了以下補充規(guī)定：一是要求統(tǒng)籌安排各有關行業(yè)用海，確定漁業(yè)養(yǎng)殖海域最低保有面積。二是要求確定生態(tài)保護海域最低保有面積和填海圍海規(guī)模，劃定可圍區(qū)、限圍區(qū)和禁圍區(qū)。三是要求沿海土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、港口規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃銜接；海洋功能區(qū)劃中已經(jīng)明確填海造地的范圍和規(guī)模納入土地利用總體規(guī)劃；養(yǎng)殖、鹽業(yè)、交通、旅游、圍墾等行業(yè)規(guī)劃涉及海域使用的，要符合海洋功能區(qū)劃。

（三）關于海域使用權的取得。條例草案根據(jù)海域使用管理法在實施過程中遇到的問題，結合我省海域使用權取得的實際情況，作了以下規(guī)定。

一是明確公開方式出讓海域使用權的范圍。條例草案第二十三條規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、娛樂、旅游等經(jīng)營性項目用海，應當采用招標、拍賣、掛牌方式出讓海域使用權。國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

二是明確審批權限。海域使用管理法授權省級人民政府規(guī)定省及省以下各級人民政府的用海審批權限，根據(jù)這一規(guī)定，下發(fā)了《國務院辦公廳關于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項目用海有關問題的通知》（國辦發(fā)〔2002〕36號），省政府在規(guī)章中對三級地方政府的審批權限作了明確。條例草案第十三條沿用了規(guī)章對三級地方政府審批權限的規(guī)定。

三是完善審批程序。條例草案第十六條對編制海域使用論證報告書的范圍作了明確。第十七條、第十九條、第二十條、第二十一條分別對審批公示、不予批準的情形、法定聽證、審批期限等作了規(guī)定。

四是建立用海管理的合作機制。條例草案第十八條規(guī)定，海洋行政主管部門在審查海域申請時，要征求相關部門意見；對填海項目，國土資源部門應當提出書面審查意見。第二十四條規(guī)定，填海項目的海域使用權的出讓方案，由海洋、國土資源部門共同編制，共同實施。按照國家有關投資管理規(guī)定需要履行審批、核準手續(xù)的，海洋行政主管部門要會同投資主管部門將投資要求納入出讓方案。

五是下放海域使用權的登記發(fā)證權限。條例草案第二十八條規(guī)定，海域使用權由海域所在的縣（市、區(qū)）人民政府登記造冊，頒發(fā)海域使用權證書。第二十九條明確縣（市、區(qū)）海洋行政主管部門承擔海域使用權登記的具體工作。

六是規(guī)范海域使用權的流轉。條例草案第三十條規(guī)定，海域使用權人可以將有償取得的海域使用權依法轉讓、抵押、出租、繼承，海域使用權的變更或者抵押自變更、抵押登記時生效。

（四）關于海域使用與保護。條例草案主要從明確海域使用權人的權利義務、規(guī)范海域使用權證換發(fā)國有土地使用權證、加強對海域的保護三個方面作了以下規(guī)定。

一是明確海域使用權人的權利義務。條例草案第三十一條規(guī)定，海域使用權人依法使用海域并獲得收益的權利受法律保護，明確用海項目依法需要憑權屬證書辦理建設工程規(guī)劃許可、施工許可等手續(xù)的，海域使用權人可以憑海域使用權證書辦理。此外，在第三十二條對海域使用權人不得改變海域用途等義務作了明確。

二是規(guī)范海域使用權證換發(fā)國有土地使用權證。條例草案第三十七條規(guī)定，以招標、拍賣、掛牌出讓方式取得海域使用權的，海域使用權人憑海域使用權證、出讓合同等，換發(fā)國有土地使用權證；以審批方式取得海域使用權的填海項目，填海形成的土地符合劃撥用地目錄或者屬于協(xié)議出讓土地范圍的，海域使用權人憑海域使用權證，填海竣工驗收批復文件等，辦理劃撥土地或者協(xié)議出讓土地相關手續(xù)，換發(fā)國有土地使用權證。

三是加強對海域的保護。條例草案第三十二條對海域使用權人保護海域生態(tài)環(huán)境等義務作了明確，并規(guī)定海域使用權人應當自取得海域使用權起二年內開發(fā)使用海域。第三十四條規(guī)定，海域使用終止后，原海域使用權人應當拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物。第三十九條規(guī)定，海洋行政主管部門及其所屬的海洋監(jiān)察機構加強對海域使用的指導和監(jiān)督檢查，依法查處違法行為。

（五）關于法律責任。海域使用管理法對違反海域使用管理行為的法律責任作了較為詳細規(guī)定，條例草案增加了以下規(guī)定：一是對海域使用權人無正當理由超過二年未開發(fā)使用海域的法律責任作了明確。二是對縣級以上人民政府及其海洋行政等部門違反本條例的行政責任作了規(guī)定。

以上說明和《浙江省海域使用管理條例（草案）》，請予審議。