關于檢查食品安全“一法兩規”執行情況的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

根據省十一屆人大五次會議精神，省人大常委會今年5月至9月，采取統一部署、上下配合的方式，在全省范圍內對《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》和《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》等法律法規（簡稱食品安全“一法兩規”）的執行情況進行了檢查。

常委會對本次執法檢查高度重視，專門召開電視電話會議進行動員部署，在聽取政府部門自查情況匯報的基礎上，組成三個執法檢查小組，分別由吳國華、程渭山、馮明副主任帶隊赴杭州、寧波、溫州、紹興、衢州、臺州6個市進行實地檢查。重點檢查五個方面：一是關于食品安全監管體制機制建設情況，二是關于食品生產經營者履行保障食品安全責任情況，三是關于食品安全風險監測和標準體系建設情況，四是關于依法開展食品安全綜合治理情況，五是關于食品安全源頭治理情況。檢查組聽取了6個市及所屬9個縣（市、區）政府的匯報，與當地人大、政府及有關部門、人大代表、城鄉居民、鄉鎮農技人員、食品生產經營者、從業人員、行業協會負責人等進行了座談，查閱了相關文件資料和企業臺賬，采取明查與暗訪相結合的方式，實地查看了食品生產加工企業、超市、餐飲企業和農產品種養基地、農貿市場、農副產品批發市場、檢驗檢測機構等近50家單位，還征求了省人大代表及網民對我省食品安全工作的意見建議，深入了解貫徹實施食品安全“一法兩規”的情況。同時，委托湖州、嘉興、金華、舟山、麗水5個市人大常委會開展執法檢查，5個市及時向省人大常委會提交了檢查報告。在這次執法檢查中，各市縣（區）人大常委會按照省人大常委會的統一部署，周密安排，精心組織，做了大量卓有成效的工作。執法檢查在各級人大常委會、政府的配合下，突出重點、注重實效，實現三級聯動，受到了當地的歡迎、群眾的認可，起到了宣傳食品安全法律法規、促進食品生產經營者自律、推動政府加強監管等方面的作用，達到了預期目的。

一、主要做法及成效

從檢查情況看，全省各級政府越來越重視食品安全工作，加大依法行政監管力度，食品安全形勢總體向好，穩定可控。

（一）加強組織領導，把食品安全工作擺到重要位置

近年來，省政府以科學發展觀為指導，高度重視并堅持把食品安全作為關注民生、構建和諧社會的大事來抓。省政府主要領導多次做出重要指示，要求認真抓好食品安全工作，分管副省長多次帶隊調研指導食品安全工作。省政府每年召開全省食品安全工作會議、每季度召開省食安委全體成員會議、多次召開專題會議研究部署食品安全工作，并將食品安全作為重要內容列入政府一二類目標考核、“平安浙江”考核、全面改善民生促進社會和諧的決定、全面小康六大行動計劃和公民權益依法保障行動計劃等考核，在全國率先以省政府文件印發了《浙江省食品安全“十二五”規劃》，為工作指明方向。各市縣政府以對人民群眾身體健康和生命安全高度負責的精神，把保障食品安全擺上重要議事日程，積極組織開展檢查和調研，采取了一系列切實有效的措施，有力地推動了食品安全突出問題的解決。各級政府均成立了由分管領導擔任主任、有關部門負責同志為成員的食品安全委員會，作為各級食品安全工作的議事協調機構，統一領導、統籌解決食品安全工作中重大問題。省市縣三級政府及各有關部門層層簽訂食品安全責任書，明確監管責任。同時，各級人大常委會加大監督力度，加強對食品安全法律法規執行情況的檢查。在各方的共同努力下，目前食品生產經營企業主體意識有所提高，食品安全責任得到強化，全社會關心、支持、參與食品安全工作的氛圍漸趨濃厚。

（二）明確監管責任，監管體系逐步理順

我省按照食品安全“一法兩規”要求，不斷建立健全行政監管、生產經營者自律、社會監督有機結合的食品安全全程監督管理工作機制。率先成立省市縣三級食品安全委員會及其辦公室。2010年2月，根據食品安全法的規定，省級層面完成食品安全監管職能調整。鑒于省以下地方政府機構改革尚未到位的實際，省政府要求各級食品安全監管部門，在機構改革職能調整到位前，繼續按照原有職責分工做好各環節食品安全監管工作，同時對食品安全監管職責不清或存在監管空白部分作了明確。各市縣政府及時出臺食品安全監管體制改革“三定”方案，推進機構改革和職能調整。隨著國家層面對食品安全綜合協調職能的不斷強化，今年8月，省編委發文調整省食品安全辦公室為省食安委的常設辦事機構，強化了領導力量，并對加強市縣食品安全監管協調機制建設提出了要求。從檢查情況看，各有關部門層層細化和分解落實食品安全監管責任，基本建立了“地方政府負總責、監管部門各負其責、企業是第一責任人”的食品安全責任體系。

（三）提升保障水平，能力建設不斷加強

在全國首批開展食品安全風險監測工作。重點加強食品企業出廠自檢、監管部門監督抽檢、食品安全風險監測三道防線建設，食品安全風險監測工作取得初步成效。2010年正式啟動系統全面的食品安全風險監測工作，目前已初步建立了覆蓋省市縣三級食品安全風險監測體系，努力消除安全隱患，提高風險預警能力。推進食品檢測資源整合，夯實食品安全監管工作的技術基礎。通過召開現場會、出臺指導意見等措施，積極推進以縣域為重點，以整合食品檢測計劃、檢測經費、檢測結果共享和統一發布為主要內容的食品安全檢測資源整合工作，其中三門縣食品安全檢驗檢測資源整合工作被評為2011年我省“十大民生工程”。目前全省已有3個市、52個縣（市、區）實現檢測計劃、經費和信息共享發布“三整合”。加強食品安全監管信息網絡建設和監管隊伍建設。紹興市探索“三員五化”社會化管理模式，臨海市在鎮街公共安全服務中心設立食品藥品監管站，充實基層監管力量。各地還通過建立食品安全信息網，構建食品安全信息的收集、報送和發布平臺，逐步推進食品安全監管信息資源共享。

（四）積極探索創新，監管措施更加有效

各級政府以示范創建為抓手，積極探索加強食品安全監管的有效方法，大力推進食品安全示范縣（市、區）、鄉鎮（街道）創建工作。杭州市開展小餐飲整治，堵疏結合，成效顯著；寧波市探索繪制大宗食品購銷路線圖，努力實現食品來源全程可追溯；溫州、衢州等地針對購銷“病死豬”等突出問題，及時開展專項整治，建立有效監管模式；湖州市建立“一中心六站”工作模式保障鄉鎮公共安全；嘉興、紹興等地創新保障機制，確保重大活動食品安全；金華市建立企業誠信體系范本，引導行業自律；舟山實行“網格化管理，組團式服務”管理模式，落實基層監管責任；臺州市深入實施百萬學生飲食放心工程，并梳理出九大難題分別由所轄各市縣區研究攻堅；麗水市率先開發了食品檢測資源整合共享及預警軟件。同時，各部門加強食品安全各環節管理制度。農業部門積極推進產地準出管理和農業標準化生產；質監部門通過“專業合作”、“龍頭帶動”、“協會推動”、“股份聯合”和“區域集中”等整合提升辦法，促進了小作坊的轉型升級；工商部門健全食品市場主體準入、質量準入、監管和巡查、抽樣檢驗和退市、信用分類監管等“八項制度”，推進食雜店食品配送體系和食品安全電子監管系統建設；餐飲服務監管部門在餐飲業積極推行“五常法”管理，建立監督量化分級和監督信息公示等長效機制，全面實行農村集體聚餐申報指導和鄉村廚師體檢培訓制度。

（五）開展綜合治理，突出問題得到整改

2009-2010年，我省開展了為期兩年的食品安全整頓工作。2011年以來，針對突出問題和隱患，在全省開展了嚴厲打擊食品中非法添加非食用物質和濫用食品添加劑、問題乳粉、“瘦肉精”、“地溝油”以及在乳制品、食用油、肉類、保健食品、酒類、糕點及米面制品、辣椒粉及其制品等領域的十余項專項綜合治理工作，一批有效監管措施出臺實施。我省新昌縣藥用膠囊鉻超標和杭州市余杭區部分企業蜜餞添加劑超標等事件發生后，省政府及相關部門迅速應對，依法吊銷藥用空心膠囊生產許可證7家，暫扣12家蜜餞企業生產許可證，對新昌縣藥用膠囊鉻超標事件27名相關責任人進行了責任追究，并立刻組織開展食品安全隱患大排查、大清理工作。今年7月以來，省政府在全省范圍內開展食品安全大整治百日行動。省市縣三級政府均成立了由政府主要領導或常務領導擔任組長的百日行動領導機構，確定了6個“100%”的具體目標，重點針對前期排查清理出的非法添加工業染料、工業明膠冒充食用明膠、病死豬等13個突出問題進行整治。2009年以來，通過日常監管以及專項整頓和綜合治理行動，全省共查處各類食品領域違法行為6.7萬起、取締無證無照3.2萬家、吊銷證照322家、罰沒款1.3億元。全省公安部門結合“打四黑、除四害”行動，全面排查并嚴厲懲處制售“地溝油”、購銷“病死豬”、違法添加非食用物質和濫用食品添加劑等食品領域違法犯罪行為。2011年以來，全省公安機關共偵辦食品領域刑事案件440余起，抓獲犯罪嫌疑人1400余人。

（六）加強宣傳培訓，社會監督不斷拓展

全省各地通過各種載體和途徑，學習宣傳食品安全“一法兩規”，積極推進各項工作開展。針對公眾食品安全知識普遍缺乏，自我防范意識和保護能力不強，食品從業人員職業操守和專業素質不高等問題，各地普遍開展了食品安全法律法規和專業知識宣傳培訓。建立投訴舉報獎勵制度。省財政廳、省食品安全辦出臺《浙江省食品領域違法行為舉報獎勵辦法》，按照行政處罰金額和刑事判決期限獎勵舉報人員，今年上半年獎勵重大舉報2起，發放獎金32萬元。在全國率先開通食品安全統一投訴舉報電話“96317”，方便群眾舉報。并且率先實施群眾監督員制度，省食品安全辦聘請了1008名食品安全群眾監督員，強化了食品安全的社會監督。積極發揮媒體監督作用，注重宣傳正面典型，適度曝光食品安全領域的薄弱環節和違法犯罪行為，定期向公眾發布食品安全檢測信息，努力營造食品安全的良好社會氛圍。

二、存在的主要問題

總的看，各級政府及有關部門依法行政，積極推進和改善食品安全工作并取得初步成效，但是有法不依、執法不嚴的情況依然存在，誠信體系建設差距很大，食品安全形勢仍然不容樂觀，全面落實食品安全法律法規任重道遠。

（一）食品安全形勢依然嚴峻。一是一些行業問題整治不到位、經常反復，生產加工環節非法添加非食用物質和濫用食品添加劑、經營環節摻雜使假等違法行為屢禁不止。檢查中了解到，目前我省蜜餞、果蔬保鮮、食用油、膨化食品等行業問題仍然較多，群眾意見較大。一些地方反映當地有一半以上廢棄油脂未能進入規范化回收渠道，尤其是大量中小餐飲企業的廢棄油脂和餐廚垃圾未能有效安全處理，成為“地溝油”制售的重要隱患。水產品在運輸、銷售和保活過程中經常添加各種不明物質、用工業松香為牲畜和禽類脫毛等事件時有發生。二是農產品質量安全難以保證。目前我省食用農產品的種植養殖，絕大多數是一家一戶小規模分散經營，不少種養殖戶不能正確使用化肥、農藥、獸藥、漁藥和各種添加劑，使得初級農產品源頭污染問題尚未從根本上得到控制，各地普遍反映水果、蔬菜、水產類等食用農產品農（獸、漁）藥殘留及有毒、有害物質超標現象不同程度存在，部分區域的土壤重金屬超標也影響到種養殖業，給食品安全造成隱患。三是食品產業安全基礎薄弱。規模小、層次低的小作坊、小餐飲和小食雜店仍是當前生產流通領域的主要業態，生產經營條件落后，在安全技術、裝備、監測等方面投入少、條件差，從業人員缺乏基本的食品安全知識和自律意識，執行國家制度、標準不到位，質量控制能力弱。

（二）政府監管責任有待進一步落實。一是市、縣兩級食品安全監管職責有待進一步細化和明確。目前食品安全監管采取“分段監管為主、品種監管為輔”的模式，在具體操作中，對環節與環節之間的職能界定、責任劃分還存在一些爭議，一些地方反映工業化生產的豆芽菜、水發產品、熟食鹵味等存在監管部門扯皮現象，餐廚廢棄物尤其是廢棄油脂回收處理存在行政許可與監督管理脫節。二是市縣機構改革職能交接進展緩慢。食品安全法規定，衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，原來承擔的餐飲和保健食品安全監管職能交由食品藥品監管部門承擔。但目前全省由食品藥品監管部門承擔餐飲服務監管職能的市只有7個，縣（市、區）只有26個。機構改革遲緩對監管隊伍的穩定和監管工作的正常開展產生了負面影響。另外，法律法規執行不夠有力，存在有法不依、執法不嚴現象。個別地方和部門存在畏難情緒，監管工作的主動性不夠。三是監管力量明顯不足。不少地方反映，越到一線，越是缺經費、缺人員，難以應對繁重的監管任務，實現無縫隙、全覆蓋的食品安全監管目標十分艱巨。檢查中了解到，湖州市全市負責生產、流通的專職監管人員分別只有14人和22人（另有111名兼職），從事餐飲監管的市食藥監局和南潯、安吉分別只有6人、2人和4人，而市本級及所有縣區都沒有設立專門的農產品質量安全監管機構和配備專職監管人員。四是食品安全法律法規的宣傳貫徹不夠廣泛深入，對生產經營者的培訓教育和服務引導不夠，食品生產經營企業主體責任不夠落實，食品安全科學知識普及活動開展得少、形式不夠豐富，尚未形成生產經營者誠信守法、全社會共同監督的良好氛圍。

（三）監管保障基礎較為薄弱。主要體現在：一是檢驗檢測資源整合不夠，資源不足與低水平配置問題同時存在。盡管我省在全國較早開展檢測資源整合探索，積極推進檢測計劃、經費與結果共享和統一發布信息的“三整合”工作，但全省仍有近一半的縣（市、區）沒有達到“三整合”要求。二是檢測技術相對落后，不能很好地為行政執法提供技術支撐。有地方反映依靠當地現有設備和技術，無法鑒別出“地溝油”，連葡萄酒是否真用葡萄做的也無法檢驗出來。檢測技術的落后直接影響了案件辦理的準確和時效。三是食品安全檢測覆蓋面小、頻率低，經費支撐體系不夠健全，抽驗樣品付費制度難以落實。尤其在基層餐飲環節抽驗品種、抽驗覆蓋率遠未達到規定要求，行政監督難以得到技術監督的有力支撐。麗水市近三年來各縣（市、區）在流通領域的監管抽查經費為126.85萬元，平均每個縣每年僅4.23萬元，其中個別縣沒有安排專項經費。

除上述問題外，我省食品安全工作還有諸多深層次的問題需要引起重視，如受到粗放式生產發展方式的制約，一些地方仍然存在重數量輕質量，重經濟發展輕環境保護等現象，造成空氣、水、土壤污染，影響食品源頭安全；受現行體制機制制約，在分段監管體制下，由于食品業態的多樣化、復雜化，往往出現“有利爭著管，難事催著管甚至沒人管”的局面；食品安全違法犯罪成本太低，懲治力度不足以起到震懾和遏制違法犯罪的作用，違法成本遠低于違法所得，客觀上成為違法犯罪的誘導因素之一等等。

三、對今后工作的幾點建議

食品安全事關廣大人民群眾切身利益，事關社會和諧穩定，事關經濟可持續發展。為了更好地督促和支持政府依法行政，切實加強和改進全省食品安全工作，提升食品安全保障水平，提出如下建議：

（一）進一步加強領導，加大政府監管力度

“民以食為天，食以安為先”。各級政府應進一步加強對食品安全工作重要性的認識，深入貫徹實施食品安全法律法規和浙江省食品安全“十二五”規劃，大力營造“市場監管者有責任心、生產經營者有良心、群眾吃得放心”的社會環境。一是強化政府責任。省政府要督促市縣政府把食品安全工作擺上重要議事日程，切實擔負起“負總責”的責任，加強統一領導和組織協調，嚴格食品安全責任追究。二是健全監管體系。建議參照國家食品安全監管體系，提高省、市、縣政府食品安全委員會領導層次，充實常設辦事機構力量，并充分發揮其領導、統籌、協調的作用，加快推進市縣食品安全綜合協調和餐飲服務監管體制改革，進一步明確、細化各個監管部門的職責，建立健全聯動監管機制，強化基層食品安全網絡建設，形成監管全覆蓋。研究借鑒國內外食品安全監管的有益經驗，積極探索建立科學合理的監管體制。三是落實監管責任。食品安全監管職能部門要強化法律意識，依法履職，不斷改進執法手段、提高執法效率，堅決克服和防止有法不依、執法不嚴的現象。加強對重點行業、領域、品種的綜合治理，尤其要加強對群眾生活密切相關的家禽、蛋品、食用油、大米和乳品等大宗食品的安全監管，進一步排查清理食品安全隱患，加大監管力度。完善行政執法和刑事司法銜接機制，堅持重典治亂，始終保持嚴厲打擊食品安全違法犯罪的高壓態勢，使嚴懲重處成為食品安全治理常態。四是加強制度建設。省有關部門要進一步加快完善食品安全標準化體系建設，為食品安全監管和企業生產提供健全可靠的技術依據，提高食品安全監管的科學化水平。健全和完善食品安全標準信息發布以及農產品質量標準、農產品市場準入、召回和質量安全追溯及餐廚廢棄物管理等各項制度。建立行政執法反饋機制，促進食品安全問題的整改。五是強化基礎保障。各級政府應健全食品安全財政保障機制，將食品安全工作經費納入同級財政預算。加強和改善執法裝備和檢驗檢測條件，保障食品安全風險監測預警、食品抽驗經費投入。擴大監督抽檢和風險監測的覆蓋面和頻次，推廣三門縣食品安全檢驗檢測“三整合”做法，建設食品安全檢測信息共享平臺。進一步加強監管隊伍建設，調整充實基層監管隊伍，提高執法能力與水平。

（二）堅持多措并舉，強化食品生產經營企業主體責任

各級政府要采取有效措施，進一步強化企業食品安全第一責任人意識，加強管理，嚴把食品生產經營各環節的安全。農產品質量監管方面：要大力提高農業規模化、標準化水平，強化對農、獸藥、飼料等農資產品質量安全監控，積極培育專業生產經營組織，加快農業標準化的推廣應用。推廣農產品質量安全可追溯的“杭州模式”及衢州市農產品“五有一追溯”制度。研究完善農產品批發市場、農貿市場的市場準入管理制度，強化食品安全的源頭監管。食品生產流通監管方面：要嚴把食品行業準入門檻，認真實施食品生產經營許可證制度，督促企業強化內部管理，認真落實各項規章制度。建立健全企業、從業者信用檔案和生產經營者“黑名單”制度，加快食品行業誠信體系建設。鼓勵和支持優勢企業做強做大，培育優質企業和優質產品，不斷推進食品產業轉型升級，促進食品產業的規?；?、標準化和現代化。餐飲服務監管方面：要堅持科學分類引導，強化對中小餐飲企業及食品攤販的監督管理。嚴格實行規范化管理，加強對場所衛生、經營條件、持證情況及落實食品采購進貨驗收、索證索票和臺帳建立、食品留樣等制度情況的檢查，規范餐廚垃圾回收程序。針對食品攤販小、散、亂現象，各級政府應加強政策和措施研究，引導、規范食品攤販經營活動，努力改善其經營條件、提升服務水平。

（三）加強宣傳教育，營造全社會共同監督的良好氛圍

各級政府應加強食品安全法律法規、食品安全知識的宣傳普及，營造良好社會輿論環境。一是發揮行業協會、農民專業合作社等組織作用。各級政府要大力培育食品行業協會，積極扶持農民專業合作社發展，進一步明確行業協會的法律地位、職能作用，并給予適當的經費支持和相關政策支持，充分發揮行業協會等組織聯系政府、服務企業、促進行業自律職能，推動行業誠信建設，宣傳普及食品安全知識。二是牢固樹立“人人都是消費者，人人都是監督者”的理念，努力增強廣大消費者自我保護意識和依法維權的能力。暢通投訴舉報渠道，加強“96317”統一投訴舉報受理機制建設，提高公眾知曉率。進一步落實舉報獎勵制度，加大獎勵力度，發揮群眾監督的主體作用。切實保障公眾知情權，及時通過網絡、媒體等方式公開監管、檢測信息。三是加強宣傳培訓。各級政府監管部門應加強法律法規和專業技能的培訓，增強執法人員法律意識和責任意識，提高依法行政能力。通過多種途徑，加強對從業人員食品安全教育和培訓，普及食品安全基礎知識，提高從業人員的主體責任意識和法制意識。加強面向大眾特別是農村、社區的食品安全知識普及，增強廣大消費者的食品安全意識。推廣麗水市將食品安全列入中小學安全教育課程，開展食品安全“八個一”活動的做法。四是積極發揮新聞媒體對食品安全的公益宣傳和輿論監督作用。大力宣傳食品安全法律法規和食品安全正面典型，及時通過媒體引導全社會理性看待食品安全問題。提高公眾對食品安全的信心，積極營造全社會共同監督食品安全的良好氛圍，構建群防群控工作新格局。

以上報告，請予審議。

附：名詞解釋

1.一中心六站：湖州市政府在各縣（區）建立鄉鎮公共安全監管中心（即“一中心六站”）的工作新模式?！爸行摹狈衷O安全生產、消防安全、交通安全、食品藥品安全、環境保護、消費維權等6個監督管理工作站，全面實行一個口子履行轄區內公共安全監管職能。

2.“五常法”管理：五常法是用來創造和維護良好工作環境的一種有效技術，包括常組織、常整頓、常清潔、常規范、常自律。

3.6個“100%”：鄉鎮（街道）與監管部門配合協作，分區劃片、包干負責的食品安全工作責任網的建成率要達到100%；督促企業落實主體責任，對轄區內各企業負責人培訓一次、約談一次、簽訂一份承諾書的開展率達到100%；省、市、縣（市、區）三級食品安全統一投訴舉報電話96317和舉報獎勵資金設置率達到100%；對轄區內發現的食品安全突出問題100%開展整治；行政監管部門對涉嫌食品犯罪的案件向公安機關移送率達到100%；一旦發生食品安全事故，及時處置率達到100%。

4.“五有一追溯”：有管理制度、有專門人員、有生產記錄、有質量檢測、有產品標識、實現追溯管理。

5.“八個一”：每學期舉辦一次食品安全知識講座；每學期安排一節食品安全教育課；每班每學期出一期食品安全黑板報；每個學生有一本食品安全科普讀物；每學年組織一次“食品安全知識帶回家”活動；每個學生就食品安全給親友寫一封信；每學年組織一次食品安全征文活動；學校食堂設立一塊食品安全溫馨提示牌。