論公共危機管理中的政府決策優(yōu)化

摘要：文章剖析了公共危機管理與政府決策的關系，認為政府不僅需要確立公共危機管理中政府決策的目標、原則，變革危機決策的方式，更要充分發(fā)揮公民社會在其中的作用，進而有效解決公共危機事件，維護社會的安全穩(wěn)定。

關鍵詞：公共危機管理 政府 決策優(yōu)化

我國公共危機管理研究是隨著改革開放、經(jīng)濟社會發(fā)展變遷以及公共管理學科引進才逐漸興起的。2003年初春，在我國發(fā)生的“非典”事件客觀上推動了我國對政府危機管理理論的研究，使我們對提高政府危機管理能力的必要性和路徑選擇有了更深刻的認識。

1 概念界定

關于“公共危機”，目前國內(nèi)有不少稱謂，如“突發(fā)性危機”、“突發(fā)事件”、“緊急事件”等；為了區(qū)別企業(yè)等私部門的危機，又有了“公共危機”、“公共部門危機”、“突發(fā)性公共事件”及“政府危機”等概念。對于什么是公共危機，我國學界討論的并不多，大多是借用國外學者對“公共危機”的定義，其中普遍傾向于采用美國著名學者羅森塔爾的觀點：即公共危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則構(gòu)架產(chǎn)生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”[1]。

所謂的“危機管理”是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機[2]。隨著全球范圍內(nèi)公共部門危機事件的頻繁發(fā)生，相對于私部門危機管理而言，學者們將更多的筆墨轉(zhuǎn)向了公共危機管理研究。與此相關的還有“公共部門危機管理”、“政府危機管理”等兩個經(jīng)常出現(xiàn)的概念。“公共部門危機管理”與“政府危機管理”本質(zhì)與內(nèi)涵是一致的，只是外延上有所差異。

近年來我國學者有關危機管理的研究，除了少數(shù)以“企業(yè)公共管理”或“企業(yè)危機公關”等為關鍵詞外，其它冠以各種名稱的有關危機管理的研究，一般都是指以政府為主體的公共危機管理。

2 政府決策與公共危機管理的關系

由于公共危機所特有的破壞性、公共性、緊迫性等特點，公共危機管理已經(jīng)成為對政府全面治理能力特別是在緊急狀態(tài)下的決策與處理能力的重大考驗。政府的責任使政府成為公共危機管理最主要的承擔者，而公共政策作為政府管理的重要途徑，其制定與執(zhí)行決定著公共危機化解的成敗。反之，通過公共危機的有效管理，亦能對政府決策有所促進。

2.1 公共危機管理實質(zhì)上是一種非常規(guī)化的決策過程 現(xiàn)代民主社會中，政府是民眾選舉的產(chǎn)物，政府的權(quán)利是民眾賦予的公共權(quán)力，現(xiàn)代民主政治程序使政策的制定和推行既能體現(xiàn)民眾意愿又能受到民眾監(jiān)督。因此，現(xiàn)代國家的政策普遍被稱為公共政策，公共政策的制定和實施過程，就是一種社會的公共選擇的過程。而公共危機決策則是典型的非常規(guī)化決策，具有明顯的不可逆轉(zhuǎn)性，需要在相當有限的時間和有限資源的約束下做出重大決定和快速反應。

2.2 公共危機管理對政府決策的促進 公共危機管理往往要求政府采取非常態(tài)的政策手段，來應對和解決危機。面對以處理公共危機為內(nèi)容的決策，政府在其政策制定的程序設置上必需做出調(diào)整，如：在傳統(tǒng)的政策議程基礎上輔以公眾議程、媒體議程等，形成多元良性互動，以增強公眾對政府決策及其執(zhí)行的認同和支持，擴大決策者的注意力資源，提升政策的執(zhí)行力度。同時，政府需要實時監(jiān)控政策實施的效力和效果，并根據(jù)公共危機的發(fā)展態(tài)勢，及時做出政策回應以增強其針對性。

2.3 政府決策關乎“危”、“機”轉(zhuǎn)化 面對突如其來的公共危機，既要果斷應對難以預料的“危”害，又要敏銳發(fā)現(xiàn)非常狀態(tài)下蘊藏的“機”遇，理性認識危機事件中“危”、“機”并存的雙重效果性、相互依賴和轉(zhuǎn)化的辯證關系。公共危機的危害性和破壞性有有形的和無形的、現(xiàn)時的和長遠的之分，如果決策者能正視危機并措施得力，危機便可能促進制度的革新和環(huán)境的變革。因此，政府決策需考慮如何轉(zhuǎn)“危”為“機”，促進公共危機之后各項事業(yè)的有序發(fā)展。

3 公共危機管理中的政府決策優(yōu)化

3.1 政府決策的目標確定 確定決策目標是有效化解公共危機事件的關鍵。對于公共危機情境下的決策，其目標應當是盡量使決策者能夠擺脫被動，掌握主動，取得公共危機管理力，以控制和化解公共危機，維護正常的社會秩序，保障人民生命和財產(chǎn)的安全，使得公共危機造成的損失降到最低。因此，政府在決策之前應該先掌握危機性質(zhì)、時間、原因、規(guī)模、發(fā)生地等有關信息并加以準確分析和認定；要充分發(fā)揮信息時代組織開放化、網(wǎng)絡化的特征，改革傳統(tǒng)的封閉的政策制定體制，建立公開、公正、透明的信息公布機制，拓展公民的多種參與渠道。

3.2 政府決策的原則 政府作為公共政策制定和執(zhí)行的主要部門，必須樹立“以人為本”的原則。以人的生命安全為重、以人的生存環(huán)境為要，用最有效的措施保護人，盡最大的努力拯救人的生命，是公共政策制定的根本出發(fā)點。公共危機管理的整個過程和一切活動，必須以此為基礎和旨歸。決策時只有時刻把人民的利益放在首位，才能得到人民群眾的忠心擁護，才能獲得廣泛的公眾支持，在提升政府決策合法性與效率的同時，增強社會的協(xié)調(diào)性與穩(wěn)定性。

3.3 政府決策的公開透明 在公共危機發(fā)生的特殊時期，部分政策或制度出臺倉促，很容易出于公共安全的目的而損害部分群體的利益。多元主體（即政府、利益集團、公眾、媒體輿論等）的政治互動就可以對政策的制定和實施加以影響，促進政府權(quán)力運行的公開性和透明化，有效遏制公共危機管理中政府的違規(guī)和侵權(quán)行為。為此，政府要及時公開、披露有關公共政策制定的相關信息，運用新聞發(fā)言人制度，及時將政府組織制定和修正政策的過程與公眾溝通，保障其能夠充分參與決策過程，并在決策系統(tǒng)及其運行中逐步形成深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智的決策機制和營造良好的決策社會環(huán)境。

3.4 政府決策的“外腦”運用 公共危機情境下，決策環(huán)境瞬息萬變，政府部門要頂著巨大的壓力和風險，在有限的時間內(nèi)迅速做出決策，如何充分發(fā)揮專家輔助決策的功能成為關鍵。通過跨學科、跨部門的學科互補和綜合優(yōu)勢以及在信息分析、科學預測、制定方案等方面的強強合作，進一步提升公共危機管理決策的理性程度，增強決策的科學性、合理性。

3.5 政府決策的復雜化問題處置 急劇的社會轉(zhuǎn)型，深刻的社會變遷，各類公共危機事件的不斷發(fā)生及其連鎖反應，考驗著政府處理復雜化問題的能力。首先，加強公共危機管理制度的配套建設，彌補公共危機決策的制度缺陷。其次，需不斷提高決策者的素質(zhì)，提高決策者的群體能力，優(yōu)化決策群體的人員構(gòu)成，強調(diào)群體內(nèi)知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)等方面的配合與協(xié)調(diào)，增強決策群體對危機的感應、認知和應對能力，從而提高決策質(zhì)量。

3.6 政府決策的公民社會作用發(fā)揮 政府需要具有整合動員公民社會的能力。公民社會是現(xiàn)代社會重要的構(gòu)成部分，其行動主體是各種非營利組織和非政府組織，在公共危機管理中，能夠彌補公共危機管理中“政府失靈”的缺陷，增強全社會承受風險的能力。

讓公民及公民社會組織應成為公共危機管理的直接參與者、監(jiān)督者和反饋者。“任何旨在預防和解決公共爭議的措施的執(zhí)行，其基礎必然是擁有一個充分知情的群體”[4]。首先，公共危機發(fā)生之后，公眾作為直接的接觸者，成為最可靠的危機信息提供者與反饋者，有助于政府能夠及時做出應對危機的決策。其次，公共政策的實施過程由于牽涉相關利益者眾多，為避免爭議和保證政府行為的公平、正義，公眾及公民社會組織的介入和監(jiān)督就十分必要，在一定程度上可以避免道德風險和政府尋租行為。最后，公民及公民社會組織能夠向政府提供最為客觀和準確的公共政策實施效果信息，利于政府有關部門客觀總結(jié)公共危機管理的經(jīng)驗教訓，防止出現(xiàn)互相推諉、隱瞞事實和淡化影響的傾向。

參考文獻：

[1]楊安華.近年來我國公共危機管理研究綜述[J].江海學刊，2005（1）：75.

[2]張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003（7）：7-9.

[3]張小明.從SARS事件看公共部門危機管理機制設計[J].北京科技大學學報，2003（5）：20-22.

[4]（美）約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2005：121.

本文為2011年度云南省哲學社會科學規(guī)劃課題項目（批準號：HZ201140）的研究成果之一。

聶麗君（1978-），女，云南昆明人，云南民族大學管理學院，副教授，碩士，研究方向為公共管理。