秦皇島市農村公共產品供給問題研究

摘要：秦皇島市農村公共產品的供給存在著供給總量不足，供給結構不合理等問題。本文從生產性公共產品、農村義務教育、農村醫療和公共衛生和農村社會保障四個方面介紹了秦市農村公共產品的供給現狀并分析了產生的原因，提出了具體的解決方案。

關鍵詞：公共產品 農村公共產品 供給

秦皇島市在農村公共產品的供給過程中堅持“多予、少取、放活”的方針，使公共產品的供給向“三農”傾斜，有力地改善了農村生產和生活條件。但是，隨著經濟與社會的發展，基層公共產品供給體制在運行中仍存在著的一定的缺陷和問題。解決好農村公共產品供給中的各種問題，已成為解決“三農”問題的最有效的方式。

1 秦皇島市農村公共產品供給現狀

秦皇島市下轄三區四縣，共計75個鄉鎮。市財政對農村公共產品供給按照現行市以下分級分稅財政管理體制，市級不集中縣級財力，各級政府相應承擔本級供給支出責任，這種財政管理體制在運行中不可避免的存在著一些問題。下面本文從生產性公共產品、農村義務教育、農村醫療和公共衛生和農村社會保障四個方面來具體說明。

1.1 生產性公共產品供給不足 秦皇島市大部分農村地區生產性公共產品供給不足、供給結構不合理，嚴重制約了農村經濟社會的發展。具體表現：一是農村基礎設施投入不足。秦皇島市2010年農村項目建設投資84.23億元，主要用于農村公路、橋梁和水利投資，但是農村公路建設、橋梁改造、水利投資等項目雖然屬于農村生產性投資，但大多數都是全社會受益的工程，存在農業投入的“非農化”現象，造成生產性公共產品供給不足；二是財政支農資金大都用于新項目的建設，對已有的生產性公共產品缺乏必要的投入和維護。2010年秦皇島市農村固定資產投資共完成96.07億元，其中僅11.84億元用于對已經存在的公共產品維護，造成現有設備老化、破損嚴重；三是秦皇島市農業科技投入不足。農業科技投入占農業總產值比重過低。而且，由于農業科研機構和管理部門層次多，投資經費的使用價值又因分散管理和中間環節流失而大大削弱，也會造成生產性公共產品供給不足。

1.2 農村義務教育投入不足 秦皇島市農村義務教育一直遵循“誰辦學誰掏錢”的原則，形成了教育投入“以縣鄉為主”的格局。在農村教育經費的來源中，農村教育費附加和教育集資是農村義務教育主要經費渠道，縣鄉財政和農民群眾共同承擔了農村義務教育的主要責任，這就造成了秦皇島市農村義務教育經費普遍緊張，使得農村義務教育學校辦學條件與城市學校辦學條件相比存在較大差距。近年來，市政府對農村義務教育加大了投資，農村義務教育投資支出總量增幅較快，但是與城市相比，農村小學、初中教育投資總量支出沒有固定的標準，增幅不穩定。在各個年份，農村小學、初中生均公用經費占生均預算事業費比例均低于城市該項同期比例。農村義務教育經費充裕程度也遠遠弱于城市義務教育經費充裕程度。因此，農村義務教育財政體制投資結構配置差異較大、失衡特點較為明顯。

1.3 農村醫療保障供給不足 從全市農村醫療衛生現狀看，秦皇島市農村衛生基礎設施滯后，醫務人員短缺，且整體素質不高，長期得不到培訓，不能滿足農民日益增長的，多層次的醫療需求。農村醫療衛生面臨著投入不足、效率低下、保障缺乏、公共衛生薄弱等主要問題。新型農村合作醫療在解決農民看病貴，看病難等方面發揮了重要作用。但是，現實中農民從農村合作醫療中獲得的實際收益確與預想的差距甚遠。首先，秦皇島市新型農村合作醫療雖然把一些大病納入了報銷的范圍，但是報銷的僅是一定比例的醫藥費，對于疾病的檢查費、手術費等報銷比例很小或者不報銷，而這部分費用卻占據了治療費用的大部分。2010年，秦皇島市農民人均結余2144元用于應付非生活性支出，如果農村一些貧窮的家庭患了某種大病依然會看不起病。其次，農村合作醫療對于看病治病規定了定點醫院，新型農村合作醫療不能跨市或者跨縣發揮作用，外出的農民工不能享受到農村合作醫療的實惠。再次，在農村就醫的過程中，由于醫患信息不對稱，出現了部分醫院對病人開大藥方，多開藥，開貴藥的現象，大大減弱了新型合作醫療的作用。

1.4 農村社會保障供給不足 目前秦皇島市構筑了以城鄉低保、醫療救助、五保供養等為主要內容的社會保障救助體系建設，但是農村社會養老保險作為農村社會保障最主要的項目在青龍縣、撫寧縣剛剛試點。醫療救助和五保供養覆蓋面非常小，只有一小部分人能夠獲益。又因為各個縣鄉社會保障資金有限，所以秦皇島市農民仍以家庭養老為主。如果各個縣鄉完全把社會保障資金全部納入財政，會成為縣鄉財政一項新的負擔，使得原本就非常困難的縣鄉農村公共財政難以安排。例如，2008年上半年，青龍縣農村低保對象8700戶，共17860人，占全縣農業人口的3.5%，縣財政發放保障金321.6萬元，再加上失業保險、醫療保險和五保戶供養三項支出，全縣財政將增支超過500多萬元，勢必擠占了其他供給資金。另外，建立農村社會保障體系需要很大的成本，恰恰這部分支出在目前財政收支項目中屬于一個非常重要的“缺位”領域。

2 秦皇島市農村公共產品供給存在的問題分析

2.1 鄉鎮政府職能定位不準確 鄉鎮政府職能定位不準確是秦皇島市農村公共產品供給不足的一個重要原因。新農村建設的提出和實施，要求鄉鎮基層政府必須轉變職能，積極引導農村經濟社會健康有序發展。但是一些鄉鎮政府沒有充分發揮其在農村經濟社會中的地位和作用，與新農村建設的要求存在一定的差距，其主要表現就是鄉鎮政府職能定位不準，存在越位、缺位、錯位現象，究其原因：一是鄉鎮政府熱衷于投資經濟效益好的項目導致農村公共項目投入不足。鄉鎮政府以追求經濟增長為主要目標，勢必會直接將有限的資金大量投入到鄉鎮企業、道路、基礎設施等看的見，摸得著的并能短期帶來經濟效益和社會效益的項目上去，而對于不能馬上帶來經濟效益的農村公共項目則缺乏熱情，大大減緩了農村公共服務化的進程；二是責權不一致導致鄉鎮政府社會管理和公共服務的職能得不到應有的發揮。2006年以來，秦皇島市各縣鄉全部取消農業稅，部分鄉鎮財政失去主要的經濟來源，但上級財政卻沒有加大對縣鄉財政的轉移支付，導致了基層有限的財力不能滿足農民對公共產品的需求，上級財政卻不斷地向基層轉嫁事權，導致了鄉鎮政府事權不斷膨脹，致使鄉鎮政府職能失效；三是鄉鎮政府公共服務職能擴張致使農村公共產品供給不能反映農民的需求。當前一些鄉鎮政府過分介入農村經濟的微觀運作層次，干得過多，管得過細。許多農村公共產品的供給由政府決定，最有話語權的農民卻幾乎被排斥在決策體系之外，農民無法表達其對公共產品的偏好。

2.2 農村公共產品供給資金來源不足 秦皇島市現有鄉鎮75個，行政村2265個，要想實現公共財政的全面覆蓋，需要龐大的財政支出。稅收收入是彌補此項支出的一個重要的資金來源。近年來，秦皇島市經濟不斷發展，秦皇島市稅收收入的絕對量也在不斷增長，但是一個不容忽視的現實情況卻是稅收收入占財政收入的比重卻在下降，這就說明秦皇島市縣鄉的稅收收入對財政收入的促進作用在不斷減弱，客觀上就說明了農村財政資金的來源不足。2010年秦皇島市稅收收入近50億元，用于縣鄉的稅收返還為4.59億元，這些資金扣除掉行政事業開支，所余資金根本不能滿足農村公共產品的需求。另外，秦皇島市農村公共產品資金籌資渠道狹窄，金融資金和民間資金介入不夠，如農村信用社資金支持重點放在生產資金方面，對農村基礎設施建設參與不夠。中國農業發展銀行秦皇島分行09年累計發放11.5億元的農村基礎設施貸款，對于其他農民公共需求則放貸過少。但僅農村基礎設施方面也由于投入渠道多，資金過于分散，在數量和質量上也不能滿足農民的公共需求。

2.3 農村公共產品缺乏有效地需求表達機制 長期以來農村公共產品需求表達機制的缺乏，是導致農村公共產品結構失調、供給效率低下的重要原因。一方面，農民缺乏對自身利益的表達意識，受幾千年小農經濟下封建文化的影響，農民缺乏參與意識、自主意識和利益表達意識。另外，由于農民的利益表達與利益訴求不受重視，各部門也會出現相互推委、拖延、不予理睬的現象，致使農民的表達與訴求得不到反饋。另一方面，農民缺乏正當的利益需求表達渠

道。目前，農民缺少一個能夠充分代表農民利益的組織，村民委員會雖然是農村管理本村經濟和社會事務的基層民主組織，但在實踐中，卻屬于鄉鎮政府的執行機構，在進行農民利益需求表達，平衡協調各方利益的關系中扮演政府的執行者，這就會使農民對農村公共產品的意愿難以充分表達。

3 完善秦皇島市農村公共產品供給制度的幾點建議

3.1 加快轉變鄉鎮政府職能 十七大報告明確提出要把政府的職能更多轉移到公共服務和社會管理上來，新農村建設的根本要求也要求鄉鎮政府加快轉變政府職能，重點發揮鄉鎮政府的社會管理和公共服務職能。要加快轉變鄉鎮政府職能，必須做到以下幾個方面：一是要全面履行鄉鎮政府的職能，切實扭轉重經濟發展，輕社會管理和公共服務的現狀。鄉鎮政府應該大力發展農村經濟，努力提高廣大農民的生活水平。同時，政府也必須承擔起向農民提供農村公共產品的主要責任，上級政府必須向鄉鎮提供財力支持，必須加大對農村的專項轉移支付力度，設置專項資金，專門用于農業科研、農村基礎設施、農村義務教育、農村醫療衛生事業和農村社會保障體系等公共產品的供給。二是要科學規范鄉鎮政府的財權與事權。保證財權與事權統一，必須減少事權、財權組合的不確定性，各級政府要按照一級事權一級財權的原則，根據事權來匹配相應的財權。在事權與財權的劃分方面，劃分事權要重點考慮支出的劃分范圍，劃分財權要重點考慮收入的劃分范圍，盡量使得事權與財權相一致。三是加強鄉鎮政府的社會管理和公共服務功能。鄉鎮政府應該把加強社會公共管理置于與發展經濟同等重要的地位上，充分發揮政府的社會公共管理職能，體現政府的社會性和公共性。

3.2 建立各級政府提供農村公共產品的共同承擔機制 農村公共產品的基礎性、外溢性特征和當前供給現狀決定了政府必須承擔起農村公共產品主要供給責任。但是，從全市來看農村公共產品的需求規模較大，僅靠政府的財政投入難以滿足對公共產品的需求。這就要求各級政府把單一的供給主體機制轉化為多元化機制，充分發揮各個供給主體在農村公共產品供給中的作用，有效擺脫秦皇島市農村公共產品供給困境現狀。比如，對于地方性農村公共產品由地方政府承擔，對于一些跨地區的公共項目和工程可主要由市級及以上政府承擔，各縣鄉政府進行輔助。一些與村民生產、生活密切相關的公共產品或服務可由農村社區負責提供。另外，可以考慮構建政府、企業和個人相互合作的公共服務體系，以引進市場機制和私人投資者提供部分的公共產品。也可考慮把一些非營利農村社會服務機構和組織作為農村公共產品供給的必要補充，使其為農民提供必要的技術服務和生產信息，滿足人們的多樣化需求，彌補政府和市場在這些方面的供給缺陷。

3.3 建立以農民需求為中心的需求表達機制 在農村公共產品供求關系中，地方政府是公共產品的主要供給者，農民是公共產品的需求者。因此，在農村公共產品供給過程中，政府的供給決策必須滿足農民對公共產品的實際需求。要建立和完善農民的需求表達機制應從以下兩個方面考慮：一是政府必須構建有效的渠道，定期公布公共產品供給情況，保證農村公共產品及特定公共產品供給條件等相關信息必須被農民充分了解，以滿足形成選擇需求表達的有效性基礎；二是要建立農村公共產品供給主體對農民需求表達的敏感反應機制，使農民主動顯示自己真實偏好，保證農民通過直接或間接的渠道表達的自己對公共產品的意見能夠及時反饋，使得農民需求表達能夠成為農村公共產品供給中的關鍵環節。

3.4 創新農村公共產品決策機制 農民需求表達暢通后，上級部門做出的供給決策不一定正確。做出正確的決策的基礎是要把利益表達機制和供給決策機制進行有機的結合。一方面，由于小農思想的局限性和落后性，還有部分農民存在對公共產品“搭便車”的心理，如果完全按照“自下而上”決策模式，供給決策必定與農民需求有所偏差，所以必須采取“自上而下”“和自下而上”相結合的方式作出決策。另一方面，政府是農村公共產品的最終決策者，需考慮農村公共產品的特點而采取不同的決策方式。如對于農村地方性公共產品，如衛生防疫、基礎教育、環境保護等，適合采取“自上而下”方式進行決策；而對于地方性公共產品中有特定要求的供給，如小型水利等基礎設施的建設、農業技術研究與指導及供求信息等公共產品應采用“自下而上”的決策方式。另外，各縣鄉農村也應積極探索公共決策機制的建設，由此尋求農民參與公共產品決策的多種途徑，以期策更科學、更民主。

參考文獻：

[1]劉俊.新農村建設視角下的公共產品供給研究[J].經濟研究導刊，2010，（3）.

[2]聶火云，黃大希.新農村建設中農村公共產品供給問題探討[J].江西社會科學，2008，（5）.

[3]孫甜甜.我國農村公共品供給不足的原因及對策[J].宜春學院學報，2011，（22）.

[4]康文峰.貴州省縣鄉財政體制改革研究[D].貴州大學，2008.

本文系2011年度秦皇島市社科聯應用研究課題“秦皇島市農村公共財政體制建設問題研究”（項目編號：201105097）的階段性成果。