“聚散離合”的理性思考

[摘要]隨著全球城市化進程的不斷推進，城市規劃的理論與實踐都面臨著嚴峻的挑戰。近年來，規劃領域適時的回歸空間，對于城市空間發展模式的可持續性研究成為了當前城市規劃領域的熱點問題。本文在分析探討城市空間演進理論與模式的基礎上，分析其存在的現實問題，提出優化、發揮城市公共政策體系對于整合統籌空間可持續發展的關鍵性作用，全面推進城市的可持續發展。

[關鍵詞]城市空間系統；可持續發展；公共政策管理

1987年世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中首次闡述了可持續發展(SustainableDevelopment)的概念。城市化進程的加速使城市規劃的理論與實踐均面臨嚴峻的挑戰。資源的短缺成為影響城市可持續發展的突出問題。在這樣的時代背景下，規劃領域適時的回歸空間，對于城市空間發展模式的可持續性研究成為了當前城市規劃領域的熱點問題，生態城市、低碳城市、緊湊型城市等理論應運而生。

1 可持續發展的歷史背景分析

馬克思主義的唯物辯證法認為，事物的發展是質變和量變的統一，僅有量的增長而沒有質的變化不能構成事物的發展。在20世紀中期，聯合國倡導的“第一個發展十年”計劃（1960—1970年）宣告失敗。究其原因在于許多發展中國家在實現經濟增長的同時，忽視了對社會體制、產業結構及人文教育等方面的質的重組與改革，出現了嚴重的分配不公，社會腐敗，文化遺失、政治動蕩等社會問題。這種把發展等同于經濟增長，注重“量變”而忽視“質變”的做法，受到了普遍的批評。發展是在經濟增長基礎上的更加廣泛的社會變革過程，不能純粹的認為是一種經濟現象或是社會財富量的積累。人們在經濟增長、城市化、空間、人口、資源等所形成的環境壓力下重新審視“何為發展？”，提出發展必須是可持續的思想。

可持續發展就是要促進人的發展與自然的和諧，經濟發展與人口、資源、環境的和諧，努力實現從單純追求發展數量和當代人的利益的傳統發展模式，到注重發展質量和后代人幸福的可持續發展模式的根本轉變。

2 城市規劃面臨的挑戰

在高速城市化的歷史背景下，城市環境品質出現危機，中國的城市結構和功能也正經歷著大規模、全方位的急劇變革。盲目的拔高城市定位，盲目的實施舊城改造，盲目的進行功能分區，盲目的開發新城區，造成了許多城市的歷史風貌遭到破壞、“千城如一面”、城鄉分割、空間緊缺等嚴重問題。任何事物的發展都離不開對空間資源的占有。城市空間資源的短缺成為了影響城市可持續發展的主要障礙。探索可持續的城市空間發展模式，促進城市空間的合理布局，提高空間的有效利用率是促進城市可持續發展的關鍵。城市空間系統，是城市社會各要素及其相互作用關系在城市土地上的物化和投影，是城市社會經濟存在和發展的空間形式，具有物質屬性和社會屬性。在城市發展過程中，城市空間發展模式、布局和方向的選擇對于城市的長遠發展將產生長久而深刻的影響，是可持續城市規劃的重中之重。

3 城市空間的演變

城市空間演變是城市空間系統的深層結構與空間發展規律共同作用的結果，是城市文化價值、功能關系和物質環境等在空間上相互作用的具體表現。在城市空間發展的原動力來自于生產力與生產關系的進步與變革。它們的變革催生出了大量的新的城市功能，人們的生產、生活方式發展改變。當舊的城市空間無法滿足新的功能需求，新的城市空間結構便在空間發展規律作用下孕育形成。

縱觀世界城市發展史，伴隨生產力、生產關系的變革，新的生產生活方式、新的城市功能需求營運而生。在區位擇優、門檻理論、自組織規律的作用下，城市空間在不同的歷史時期呈現出是“集中—分散—集中”的演替過程。同時，城市空間的復雜性決定了城市空間的演變與發展過程是個充滿矛盾與變化的統一體。

整個20世紀關于城市空間發展模式的討論，分化出了兩大陣營:一方是分散派，主張城市分散發展，以解決工業化給城市帶來的諸多問題，在美國、澳大利亞盛行；另一方則是集中派，主張實行城市高密度集約化發展，以節約城市土地和資源，在歐洲國家盛行，即美國模式和歐洲模式。美國城市以小汽車為主的高速交通為基礎，形成了蔓延的、開放的低密度城市形態。與之相反，歐洲城市歷史遺存的高密度城市形態，決定了公共空間的環境質量成為城市規劃的決定因素。兩派的代表人物：弗蘭克·勞埃德·賴特，分散論的先驅；勒·柯布西耶，集中派的代表。兩人均對現代城市規劃產生了深遠的影響。

然而在城市的發展過程中兩種模式都暴露出了各自的問題：

3.1 分散模

(1)城市居民幾乎都擁有獨立的住房，平均居住密度較低。城市用地無限制擴張、膨脹，造成土地和資源的浪費。

(2)普遍擁有小汽車和輕型卡車。在城市用地不斷擴大的同時產生了巨大的出行量、行車時間也隨之增加。過量的出行不僅加重了城市交通擁堵、空氣污染，更增加了生活的開支和自然資源的消耗。

(3)城市各功能區相對分散，不利于功能整合，很難形成具有活力的社會、經濟活動，削弱了城市的社會和經濟功能，不利于城市綜合實力提升。

(4)土地的決策管理權分散，基礎設施融資困難、分布不均。不斷蔓延的城市，更增加了基礎設施的建設費用。城市整體與局部利益難以協調。

(5) 城市的過度蔓延，占用了大量農業用地，侵犯了環境敏感地區，降低了城市周邊環境的自凈及循環能力。

(6) 美國的民主自由社會理念，某種程度上使人們利己的行為方式不斷加劇，各種社會問題和矛盾日益凸顯。

3.2 集中模式

選擇集中模式是符合歐洲的城市歷史發展要求的，并且能促進城市功能和場所的整合，降低對資源環境的消耗，是“緊湊型城市”的原型。但我們必須注意到歐洲城市在強調城市密度的同時，也同樣遇到了人口密集帶來的諸多問題：

(1)住宅區的高密度，分配不合理，降低城市居民生活的舒適度和私密性。

(2)城市的高密度使個人的機動性略有降低，但小汽車的出行比例卻沒有降低，高質量的公共交通系統沒能適時跟上，城市交通問題依然嚴重。

(3)私營房地產開發商因為開發利潤率低、公交不便、拆遷困難等因素，不愿對城市高密集區進行開發，轉而使城市的外圍邊界承受較大壓力，致使緊湊政策不能被始終貫徹。

(4)在地域適用性層面，由于不同國家在政治、經濟、社會以及城市化進程方面都存在巨大差異，這種模式是否能適用其他國家、地域和城市依然是個問題。

(5)高密集的城市空間系統可能會加劇城市面對災害的脆弱性風險。對生態、社會和經濟的影響機制尚不明確，能否實現城市發展效益最優依然需要繼續探究。

3.3 折中模式的現實意義

分散亦或是集中的空間發展模式會使城市發展走向兩種極端，呈現出不同的病態。然而事物的發展往往不是非A即B的選擇。回歸19世紀末霍華德的田園城市理論，這種城與鄉、聚與散的折中主義設想，在20世紀的實踐中并沒有發揮其預想的作用。但其作為現代城市規劃的原型，它的成功與失敗對處于經濟轉型期的中國而言具有較大的借鑒意義。

正如霍華德在評價田園城市設想時所說:“一條個人主義者和社會主義者遲早都必然要走的道路。在一個小范圍內社會可能必然變得比現在更個人主義——如果個人主義意味著社會成員有充分和自由的機會按意愿行事、按意愿生產、自由結成社團；同時社會也可能變得更社會主義——如果社會主義意味著是一種生活狀態。為了實現這些合乎理想的目標，我取這兩種改革家之所長，并且用一條切合實際的線把它們栓在一起。”田園城市看似前衛的烏托邦觀念，卻無不帶有對現實的批判與逃避、對過去價值觀的否定與美化，以及新與舊的雜交。

田園城市對于現代城市規劃的借鑒意義：

（1）規劃建設中城與鄉統籌發展

在城市化的進程中，鄉村人口向城市集中是一個必然的趨勢，但對集中的方式霍華德有很清晰的認識。他認為，城市與鄉村均存在各自的優點與缺陷，人口應當在更廣闊的地域范圈內分布，不應都向城市集中。建設兼有城市和鄉村的優點的同時消除各自的缺點的新型聚居地(即田園城市)。

（2）讓農業融入城市，重視農田在城市空間中的作用

農田滲入城市，一方面反映了人們對自然的回歸；另一方面，緩解了城市的糧食供給壓力，節約了運輸所需的能源和費用；最重要的是利用農田為城市套上一個“緊箍咒”，用以遏制城市的無限蔓延。同時城鄉一體化的戰略可促進城市的可持續發展。

（3）實施城市管理

霍華德的田園城市并非烏托邦式的空想。他對資金來源、土地規劃、城市收支、經營管理等問題都提出了具體的建議，不僅有著巨大的現實意義，同時對于現代城市發展及城市規劃改革具有較大的指導性。

（4）田園城市的局限性

受當時生產力發展水平限制，霍華德對于城市及城鎮體系規模的預測與規劃遠遠沒有達到現代城市發展的水平。對于將農田融入城市，限制城市蔓延的設想，在城市的建設發展中，農業用地很難保住其紅線，容易被城市吞噬，失去其原有功能。英國的綠環政策汲取其理念和教訓，采用公共政策法規來保護這些綠色用地，形成了一套較為成熟且行之有效的政策體系。這說明可持續的城市規劃關鍵需要一套完善、有力的公共政策體系予以保護實施。

4 城市公共政策管理對城市可持續發展的作用

很多人認為可持續發展主要是解決人與環境之間的關系或以綠色為目的，這是一種局限而短淺的看法。可持續發展涉及政策設計、規劃方法變革以及實施手段創新等不同層面。通過對可持續發展的重新認知及城市空間演進模式的分析，城市空間發展的可持續性不僅是空間模式上的選擇和疊加，更多的是從質的變革與轉型入手，重視政策與法制管理。可持續發展最主要的目標就是有效的資源管理，其更多的是操作層面的問題。擁有一套完善、成熟的政策管理體系是貫徹實施可持續發展的關鍵所在。

城市規劃與公共政策在主體、客體和程序等方面具有一定的一致性。政策科學的興起也為我們認識城市規劃提供了一個新的視角和分析框架。合理的公共政策能夠為城市建設提供正確的方向指引，為城市管理提供制度的平臺，為城市的可持續發展提供有效的制導機制，以及為城市空間資源配置管理提供平衡的抓手。

5 結語

綜上所述，城市的可持續發展是一個復雜而又多變的系統問題，不存在簡單、通用的一般模式，更不是非A即B的選擇。只有在充分認識“發展”本質的前提下，才能真正走上可持續發展之路。如果規劃是一種可能性的藝術，那么管理就是一種實施性的藝術。

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