從美國城市更新看我國舊城改造中的公平性問題

【摘 要】當下舊城改造這一關切老百姓切身利益的熱點，遇到了很多問題，最突出的方面就體現在社會公平性上。本文試圖對舊城改造中的不公平現象及不公平現象產生的原因進行分析。通過借鑒與舊城改造類似的美國的城市更新運動，得出指導舊城改造的要點：政府應當成為公共利益的代表，開發商行為應當存在約束的機制，居民的聲音應當找到訴說的途徑。

【關鍵詞】公平性；舊城改造；城市更新

1 我國舊城改造及其不公平現象

1.1 舊城改造

舊城改造，主要包括對于城市舊城區的各類建筑和市政設施等的拆除、重建、改建或維護等活動，伴隨有舊城區居民的動遷現象。我國的舊城改造始于20世紀80年代末房地產市場的出現，從那時起，大規模的城市內部改造項目從市區到縣城風靡一時，這些項目開始于改造舊城區居民住宅條件和啟動舊城區的現代化進程。目前隨著中國進一步的發展，舊城改造的任務不斷深化，舊城改造已經發展為一個系統的并且全面的規劃任務。

1.2 不公平現象的表現

中國舊城改造趨于系統和全面化的同時，必定帶來許多矛盾，整個過程中的不公平現象便是這些矛盾的主要導火索。主要表現在：（1）城市政府、開發商以及被拆遷人三個利益相關者之間的不公平；（2）開發的經濟利益與傳統結構的社會利益之間的不公平；（3）商業的眼前利益與文化的長遠利益之間的不公平。

1.3 不公平現象的成因

筆者認為：（1）根本原因是城市政府的角色錯位；（2）主要原因是開發商權力過大并且沒有相應的監督機制；（3）直接原因是居民的聲音無處訴說、弱勢群體的利益無人顧及。

2 美國的城市更新運動及其影響

盡管還沒有經過大量的研究，但是中國的舊城改造這項涉及大規模清除活動的政府運作項目仍然使人聯想到20世紀五六十年代的美國城市更新運動。此次運動原本是希望通過清除貧民窟來提供更多更好的住房，但是隨后20年的實施產生的結果卻是將貧民窟中的居民趕向了城市的其他地區，事實上更加劇了城市更新計劃原來想解決的社會問題，最終導致了城市更新運動在1973年的終止。所以通過回顧反思美國的城市更新運動的經驗教訓，希望對中國舊城改造實踐有一定的啟發。

關注美國城市更新運動的發展過程，對美國城市更新運動的結果和評價上：（1）積極方面：刺激了經濟發展；優化了土地利用；改善了城市面貌；提升了居住條件。更新運動使許多城市具備了與其郊區競爭的能力，例如，曼哈頓作為商業和居住區位的一個大的賣點就是它在文化中心的突出作用，而文化中心的重要組成就是林肯中心，林肯中心是作為一項城市更新項目，在拆除了幾個街區的房屋之上建設的一座文化綜合體。正如查爾斯·艾布拉姆斯所說“更新項目提供了同時實現解決交通問題、提供游戲場地和開敞空間、提供鄰里休閑設施和新的公有住房和私有住房各種目的，從而代替—解決這些問題的機會。（2）消極方面：使房地產資本獲利；破壞了城市肌理；肢解了傳統社區；驅趕了貧窮百姓。在土地征用權的使用上，政府從私人處獲得財產，并最終將其交給另一個私人組織，即開發商，這樣的安排勢必會引起對公平性的質疑。對于底層民眾來說，城市更新更多的是負面影響，他們的住房條件并未得到太大的改善，特別是對貧民窟的改造，僅僅停留在住宅條件的改善上，沒有解決住房以外的整個社區的問題，貧民窟仍然存在。

3 對比美國“城市更新”談我國“舊城改造”

3.1 政府作用的發揮上

美國的城市更新運動，發起者是聯邦政府，執行者是地方政府，由于體制的原因，聯邦和地方利益關系不一致，而聯邦政府的權力又有限，因此很大程度上影響了城市更新朝著既定的方向前進，最終出現了扭曲、變異。然而在中國，中央政府的權力比美國要大，中央和地方的關系也比美國更加牢固，所以理論上更有利于發揮中央政府的統一調控作用，制定有力的政策制度，來指導舊城改造的實施。而作為執行主體的地方政府，主要身兼兩大職能：促進市場效率、維護社會公平。其中，在維護社會公平方面，美國地方政府給了我們很大的教訓，他們一方面沒有平衡好開發商和拆遷居民的關系，廣泛采用土地征用權，私人房屋收歸國有，然后進行大規模開發，使開發商和居民在利益分配上產生矛盾；另一方面，沒有平衡好社會各階層之間的關系，最終導致了種族矛盾、貧富矛盾的加劇。從中可見，作為理性的政府，應該避免直接干預市場，更多地代表公共利益，維護好社會的公平。

建議：（1）政府應該維護社會弱勢群體的利益。舊城中的居民通常都比較貧困，他們唯一依賴的就是所住房屋的所有權以及房屋占用土地的使用權，政府應該充分地保障他們的權利，不可輕易剝奪。（2）調節不同群體之間的收益分配。在開發商與被拆遷人之間，城市政府應該更多的站在被拆遷人一方，充分考慮弱勢群體的困難，幫助他們爭取合理的拆遷補償費，同時，還應該站在發展的高度，讓被拆遷人分享到開發的利益。（3）要監督、規范開發商行為，防止開發商為了追求經濟利益而大拆大建，破壞城市舊有肌理、歷史風貌。城市政府應從長遠著眼，制定相關的保護政策和法規，利用強制力保證全體成員遵從，保證代際間的公平性。

3.2 開發商權力的約束上

美國的城市更新中，并沒有考慮對開發商行為的限制，相反，地方政府還在一定程度上給予幫助，這就必然導致了城市更新改造最終淪為單一的商業性開發，即對貧民窟清理改造進行商業開發，而這種開發通常是以犧牲低收入階層居民的利益為代價，其結果是忽略了開發地域中人的需求，破壞了穩定的社區關系，導致社會問題眾多。

建議：我國在舊城改造中可通過建立平等、公平的競爭機制使開放商同樣參與市場競爭，避免暗箱操作；還可以建立相應的監督機制，讓社會各界來評判、監視，使開放商行為透明化。

3.3 居民利益的保障上

從美國城市更新的實踐情況就可看出，居民在和開發商的“較量”中處于劣勢，失去了話語權；搬遷后的住房問題得不到解決，常常被忽視；在拆遷過后也沒有選擇回遷的機會；傳統鄰里關系等社區文化部分被無情地剝奪，得不到補償。而在我國的舊城改造中，雖然居民構成沒有美國那么復雜，貧富差距沒有美國那么大，但也必須重視保護弱勢群體的利益。主要的途徑還是通過政府及民間組織來關心居民的訴求。

建議：（1）居民要得到平等對話的權利，在市場機制的作用下，居民理應作為公平參與談判的一方，在這過程中，政府非但不能幫開發商說話，反而應該站在居民這一邊，為居民爭取更多的話語權。所以對于搬遷、回遷、補償等一系列問題都應該成為市場選擇的結果。（2）最底層居民的生活要得到關懷和幫助。如果單靠市場的作用，最底層的居民可能還是會邊緣化，因此，這一部分人尤其應該得到社會的幫助、政策的扶持，尤其對我們社會主義國家來說，更是如此。（3）居民要享受社區文化的果實，舊城改造不能簡單的理解為純物質層面的改造而忽視社會文化層面，傳統的社區文化對于居民來說是非常重要和寶貴的，因此，需要小心謹慎的保護好這一部分內容，要突出“以人為本”的思想，充分考慮城市居民對人際交往、文化娛樂、教育和就業等方面的社會需求，盡量避免大拆大建等會損害社區文化的行為。

參考文獻

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作者簡介：

周德坤，男，蘇州科技學院建筑與城市規劃學院碩士研究生。