遼寧農村社會穩定問題調查分析及治理機制完善研究

【摘要】目前我國社會正處于加速轉型階段，受各方面因素的影響，我省農村社會穩定面臨突出問題：一是土地糾紛問題突顯；二是農村社會治安面臨新挑戰；三是農村干群矛盾時有發生。這些問題的發生直接威脅到農村社會穩定和發展。本文分析了這些問題產生的原因，并提出了完善農村社會穩定治理機機制的相關建議。

【關鍵詞】遼寧農村 社會穩定 治理機制完善研究

農業、農村和農民問題始終是帶有全局性和根本性的問題。農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安已經成為全社會的共識。胡錦濤總書記在2006年《深刻認識建設社會主義新農村的重大意義》的講話中指出：“農村穩定是全國穩定的基礎，農村安定和諧是全國安定和諧的基礎。加快農業和農村發展。加強農村基層民主法制建設，在農村形成安定和諧、健康向上的良好局面，保證廣大農民安居樂業，構建社會主義和諧社會、實現國家長治久安才能有最廣泛最深厚的基礎。”2010年，中央一號文件再次將維護農村社會穩定作為“三農”問題基本內容。明確要求黨和政府對農村基層社會矛盾和沖突的高度重視。

中國的改革目前處于由傳統社會向現代社會、由社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型時期。農民的經濟實力、社會地位、政治權利、文化觀念和行為模式都發生著巨大的變化，不可避免地會引發一些社會矛盾和糾紛，給農村社會帶來諸多不安定因素，直接威脅到農村的長治久安和經濟社會持續健康發展。社會轉型期農村社會不穩定因素主要表現為民間糾紛、干群矛盾、治安案件、群體性事件等。當前農村社會的矛盾大多是屬于非敵對性質的人民的內部矛盾。但當這些自發的、零散的、輕微的矛盾糾紛不能及時得到解決，會使矛盾摩擦升級，很可能轉化成自覺的、有組織的、嚴重的群體性對抗。

為真實地了解遼寧省農村社會穩定情況，獲得基線資料，為有關部門提供決策依據，課題組對遼寧省沈陽、大連、錦州、朝陽等地村民通過問卷調查、座談會、個案訪談、實地察看、與農戶深入交談等方式，對農村社會穩定情況進行調查。

一、我省農村社會穩定存在的突出問題的現狀及原因

經過三十多年的改革發展，在省委、省政府的領導下，我省農村社會總的政治形勢是好的，社會政治穩定，人民安居樂業。但在深化改革的過程中，農村的社會不穩定因素還存在，在農村社會眾多的矛盾中，比較突出的問題是農村土地糾紛、社會治安和干群矛盾。

(一)我省農村土地糾紛及原因分析

土地糾紛又稱為土地使用權糾紛，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。近年來，隨著工業化、城鎮化進程的不斷加快，稅費改革后土地逐步成為村集體和農民爭奪的焦點。而土地權屬不清、法規不完善、程序不規范和管理不到位等原因，在政府、村集體和農民之間引發了大量征地糾紛、調地糾紛、轉讓糾紛和補償糾紛等土地糾紛問題。農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農村社會不穩定因素，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。

土地流動而引發的糾紛，大體可以總結為以下兩種：

一種是征地引發的糾紛。在推進城市化和重點工程、重點項目的進程中，土地資源稀缺性更加突出，由于土地往往涉及巨額經濟利益，土地又是農民賴以生存的基礎，伴隨征地引發的拆遷、補償款標準、補償款分配、安置問題，情況往往比較復雜，易引發矛盾。以我省D市某區為例，2011年與2010年比，由于土地征用問題集體上訪17案，74人次，同比案次下降26％，人次上升68％；拆遷類55案，437人次，同比案次上升25％，人次上升163％。安置類62案，473人次，同比案次下降19％，人次上升60％。

征地矛盾產生的主要原因是國家現行土地征用制度、法律法規在表述上不嚴密，容易產生糾紛。土地征用補償費的多少是核心問題，按《土地管理法》規定：征收土地要按原有用途來補償，也就是說，征地后，農民不享受土地財產升值的利益。這一條，直接關系到農民的切身利益，特別是國家建設征地補償標準遠遠低于經營性項目征地，同樣是失去土地，失去農民賴以生存的基礎，得到的補償款卻不同，群眾無法接受，不少群眾因為對土地補償標準不滿；或由于土地征用補償款分配不公、征地后勞動力的就業和安置等相關政策不落實、不兌現引發矛盾糾紛。如根據憲法第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。法律規定，征地單位將土地補償費支付給被征地農村集體。但誰是被征土地所有權享受主體?在我國現有的土地制度下，土地屬于集體所有，但承包權、經營權屬于農戶，造成土地轉讓中存在著村委會、村民小組、農戶多個轉讓主體和分配主體，由于轉讓主體和分配主體的不明了，在實際工作中，縣(區)、鄉(鎮)政府都參與了補償收益的分配，農民只能得到一點安置補助。失地農民的權益被不斷侵犯導致大量越級上訪、群體上訪事件屢屢發生，給社會穩定埋下隱患。

承包土地使用權引發的糾紛的原因主要是農戶之間，由于當前我國農村土地流轉市場的不健全，造成土地價值評估不準確，合同文本不規范等引發糾紛的漏洞。造成土地流轉不規范的，土地轉讓協議約束力不強，引發了諸多土地租賃糾紛。還有的村民與村集體之間就土地承包經營權、惠農政策落實不到位，調地不公，導致村民與村干部、村民之間矛盾；中突。

(二)我省農村社會治安問題及原因分析

調查顯示，從總體上看，我省農村社會治安情況良好，安定有序。目前，我省農村社會治安面臨一些新挑戰：一是刑事案件呈上升趨勢。農村中因承包地、排灌水、收種農作物和住宅基地邊界等矛盾沖突，時有發生，一些小糾紛因得不到及時解決，演變為刑事案件。二是侵犯財產犯罪日益猖獗，占農村刑事案件總數的80％。盜竊、搶劫，有的是團伙盜竊，盜竊分工明確。盜竊手段具有嚴重的破壞性。報復性案件占一定比例。在農村，一些村民法律意識淡漠，在公開的直接的對抗達不到目的情況下，有些村民便采取了暗地報復性行為。比較典型的案件是割大棚塑料膜、砍果樹、點草垛，嚴重的放火、投毒、殺人，后果非常嚴重。二是農村惡勢力的存在，不僅嚴重影響了農村社會穩定，破壞了社會秩序穩定，影響極壞。有的地方農村惡勢力不僅恃強欺弱、爭田霸地、私開黑礦、欺行霸市還暴力行兇，影響極壞。三是家族宗派勢力較為突出。家族宗派勢力只考慮家族利益，不顧群眾和集體利益，干擾基層組織工作，搞派性爭斗，嚴重地影響了一方的經濟發展和社會穩定。

農村社會治安問題產生的原因：一是有的村民企圖通過非法途徑快速致富是導致農村侵財類刑事案件增多的重要原因。二是農村政權組織功能弱化，控制農村社會治安能力下降，給農村惡勢力、違法犯罪分子胡作非為有機可乘。三是盡管我們不斷開展普法教育，但相當一部分農民的法律知識還比較匱乏，不會用法律正當利益。課題組在調查“當你遇到山林、土地、移民補償等糾紛時，通常的解決辦法是什么?”41％的村民選擇“遵守國家的法律和政策”依法維護自己的利益；47％的村民選擇“找組織協調”；仍有11.4％的農民選擇聚眾鬧事來達到自己的目的。

(三)農村干群矛盾突出及原因分析

近幾年來，圍繞土地問題產生的干群眾之間矛盾增多，持續不斷的上訪集中反映的問題是農村干部的作風問題。

村干部不是國家干部和公務員，卻是國家政權在農村的代理人，代表的是國家的形象，村干部腐敗，嚴重損害了黨和國家在人民心中的形象，危害了法律的權威性與嚴肅性，降低了政府在人們心中的公信力和執行力，危害極大。

由于一些地方沒有嚴格執行農村自治規定，致使一些不稱職的村民被推上村級領導崗位。有些村干部軟弱無能，不敢正視問題和秉公辦事，或與村里強勢群體和個人勾結，非法侵占集體財產；有些村干部工作方法簡單，群眾觀念、政策觀念淡薄，大吃二喝，不關心群眾的疾苦，為政不廉，認人唯親，對不服管的村民甚至使用暴力，對村務、特別是財務根本不公開，或者部分公開，多得多占，造成干群關系緊張。二是由于農村干部手中掌握著很大的土地處置權以及背后的經濟利益，選舉賄賂大有人在，近年來，在鄉村中的違法導致的沖突多起來。少數村家族勢力、宗派勢力為爭奪各種財力、權力和勢力而參與其中，嚴重影響農村民主政治的發展和農村社會穩定。三是無論村支部還是村委會，代表的應該是農民的利益，事實上，村民與基層組織因土地征用、房屋拆遷等問題矛盾糾紛呈現出明顯上升的趨勢，有的還十分激烈，甚至引發大規模群體性事件。著名三農問題專家溫鐵軍對我國農村社會穩定情況調研發現，四層上訪針對村干部，半數上告指向縣政府。干群之間的矛盾，事實上已成為社會穩定問題的焦點。

農村干群矛盾突出的原因：一是農村干部手中掌握著很大的土地處置權以及背后的經濟利益，是農村干部腐敗的重要誘因。二是農村村干部選舉過程中，家族勢力干擾選舉，賄選以及農民民主意識淡漠，不珍惜自己的選舉權，導致不具備素質和能力的村民當上村干部。一朝權力在手，涉及農民的切身利益的征地、土地、山林承包問題，村干部不再代表群眾利益，矛盾沖突就多起來。

二、構建維護農村社會穩定的長效機制

我省解決農村土地問題、治安問題、干群矛盾要做好如下工作：

(一)針對征地糾紛，建立健全相關法律、法規及配套政策。第一，嚴格界定用地性質，逐步縮小征地范圍，限制土地征用權的濫用；第二，制定合適的征地補償標準。以土地用途變更為依據，以市場價格為導向，確定土地補償價格。失地農民的安置與社會主義新農村建設相結合，解決好被征地農民就業、住房、社會保障等問題。第三，在明確土地權屬的基礎上，預防征地補償款分配侵權行為的發生。第四，健全市場服務平臺，完善市場評估機制。建立土地轉讓市場，規范中介機構和服務機制，保護農民在土地流轉中的利益，避免引發矛盾糾紛。中介組織要公正地評估各類農地的市場價格，為公平交易提供參考，降低農村土地流轉的交易成本。第五，建立獨立有效的征地糾紛調解仲裁機制。行政手段是現行規定中的糾紛調解手段。政府既是土地征用者，又是糾紛調解者，使得糾紛調解仲裁缺乏公正性。當問題得不到解決的時候，農民就采取越級上訪、靜坐等集體行為甚至以更過激的行為表達自己的不滿，建立獨立有效的征地糾紛調解仲裁機制有利于社會穩定。

(二)針對承包權糾紛，完善農村土地承包的政策法規維護農民利益。第一，加強法制宣傳，一方面，增強干部的法律意識，增強責任感，提高政策水平；另一方面，教育村民知法、守法、護法，自覺運用法律武器保護自身的合法權益，有效防止各種矛盾，尤其是群體性事件的發生。第二，針對農村土地管理問題，加強對村委會工作的監管與指導。依法搞好土地的劃界、規劃等工作，依照規定，消除土地糾紛隱患。加強村民自治，建立健全村民議事制度，建立對村委會及其成員的監督制約機制，規范其行為。第三，構建多邊糾紛解決機制，健全包括協商、調解、仲裁、司法、信訪等多渠道調處糾紛的工作機制，提高調處農村土地承包經營糾紛能力，妥善處理爭議。在當前社會矛盾多發，司法資源有限的情況下，要發揮司法機關、土地管理機關、村委會、村民小組的作用，強化基層調解，在調解農村土地承包經營糾紛中的作用，避免矛盾的加大和集體上訪案件的發生。

(三)構建農村社會治安長效機制，維護農村社會的穩定。第一，重點打擊各類危害農村經濟社會發展、損害農民合法權益的違法犯罪行為，嚴厲懲治制假售假，影響農業生產等坑農害農行為。第二，建立和加強對治保、調解干部的培訓制度。調動起工作人員在化解矛盾、調處糾紛、安全防范、維護穩定中的重要作用，達到穩定農村的最終目的。第三，針對農村治安特點，改革農村基層公安工作體制，有條件的地方要增加派出所分支機構或駐村機構，將警力延伸至村，明確公安派出所的職責任務，維護治安、打擊犯罪、服務群眾。第四，堅決開展好矛盾糾紛排查化解工作。公安派出所和農村警務區依托各警種分工合作，在黨委、政府的統一領導下，重點做好土地糾紛、干群矛盾等熱點、難點問題的排查化解工作，要特別注意對可能引發群體性事件的問題的掌控，力爭不使小矛盾演變為大矛盾。

(四)針對干群矛盾，建立有利于鄉村治理的制度環境。第一，積極推進村民自治，提高村民的民主意識，杜絕賄選和暴力選舉，家族勢力干擾正常選舉發生，鄉村治理權下放給村莊、村民，村民真正做到自我管理、自我教育、自我服務。第二，削減村干部權力，縮小權力尋租空間，主要是減少村干部土地處置權以及與土地相關的其他權利，將家庭土地承包權固化，村干部無權處置，村集體不再保留共有土地，村干部的公權力僅限于村莊、社會保障等公益性事業。第三，提高村干部素質，轉變村干部工作作風。農村干部要認真學習領會黨在農村的各項方針政策，結合實際創造地開展工作。牢固樹立和認真實科學發展觀，按照中央關于推進農村改革發展的總要求，帶領村民致富，推進村經濟社會協調發展和全面進步。農村干部要始終堅持權為民所用代表和保護農民的利益，把中央的惠民政策落到實處。第四，針對個別與惡勢力同流合污的農村腐敗分子，要該撤職的撤職。該清退的清退，該法辦的法辦，確保一方平安。

農村穩定是中國穩定的前提，穩定關乎改革發展的全局，對我省農村土地糾紛、干群矛盾和農村社會治安治理刻不容緩，如何建立完善維護農村社會穩定的實現機制，妥善解決轉型期農村社會矛盾和社會問題，是社會主義新農村建設的重要內容，也是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的重要內容。我省農村地區幅員廣袤，區域發展不平衡，完善農村社會治理機制要把普遍原則和本地區實際情況相結合，實現農村社會穩定。

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