環(huán)境公益訴訟的黎明前夜

2012年2月10日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)委托志愿律師事務(wù)所——北京市盈科律師事務(wù)所趙京慰律師向廣西省河池市環(huán)保局出具律師函，建議其對(duì)廣西龍江河鎘污染事件肇事企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟。

從一開(kāi)始，主力推動(dòng)這一舉措的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律中心督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇就清楚，這將是一場(chǎng)硬仗；但他更清楚，不得不這么做，且不達(dá)目的不能罷休。他表示，若當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門最終不提起訴訟，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)將擔(dān)綱原告。

鎘污染觸目驚心

2012年1月底，馬勇和同事急匆匆趕到廣西龍江河宜州段洛東水電站，原因是看到一條1月15日的新聞——媒體曝光，廣西省河池市宜州縣境內(nèi)的拉浪水電站驚現(xiàn)死魚。而同一日，宜州市環(huán)保局在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了龍江河拉浪電站壩前200米處，鎘含量超《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)約80倍。

馬勇意識(shí)到這可能是一起極其嚴(yán)重的重金屬污染事件。

鎘，常溫條件下為銀白色或略帶藍(lán)色光澤的軟質(zhì)金屬，是煉鋅業(yè)的副產(chǎn)品。自20世紀(jì)初便被廣泛應(yīng)用于電鍍工業(yè)、化工業(yè)、電子業(yè)和核工業(yè)等領(lǐng)域。與其他重金屬相比，它有更容易被農(nóng)作物吸附的特點(diǎn)，通過(guò)廢氣、廢水、廢渣排入環(huán)境，就會(huì)造成污染。

鎘污染曾經(jīng)引發(fā)世界著名公害事件——日本“痛痛病”。20世紀(jì)初期，人們發(fā)現(xiàn)日本富山縣神通川流域的水稻普遍生長(zhǎng)不良，1931年怪病橫行，患者多為婦女，她們關(guān)節(jié)疼痛，持續(xù)幾年之后，全身各部位發(fā)生神經(jīng)痛、骨痛等現(xiàn)象，行動(dòng)困難，甚至連呼吸都會(huì)帶來(lái)難以忍受的痛苦。至患病后期，患者骨骼軟化、萎縮，四肢彎曲，脊柱變形，骨質(zhì)松脆，連咳嗽也能引起骨折，患者疼痛無(wú)比，常常大叫“痛死了！”有人因無(wú)法忍受痛苦而自殺。1946-1960年，“痛痛病”被發(fā)現(xiàn)是由神通川上游的神岡礦山廢水引起的鎘中毒所導(dǎo)致。

1月28日，廣西啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。

而當(dāng)馬勇和同事于1月底到達(dá)龍江河宜州段洛東水電站，更得知宜州市懷遠(yuǎn)鎮(zhèn)的羅山村早在13日便已發(fā)現(xiàn)死魚，比媒體報(bào)道的上游拉浪水電站發(fā)現(xiàn)的死魚事件早了兩天。

2月1日一早，馬勇沿著羅山村河岸走，發(fā)現(xiàn)許多村民已經(jīng)放棄了家里的魚苗養(yǎng)殖，外出找工作，全村原有40多戶養(yǎng)殖戶，現(xiàn)在只探訪到20多戶。馬勇告訴記者，大部分養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的是竹魚，一條魚苗3元錢左右，3年養(yǎng)殖期。其中有一個(gè)大戶養(yǎng)了名貴的丁桂魚，這種魚單魚苗便是8元錢一條，這個(gè)養(yǎng)殖戶的損失約為100萬(wàn)。

2月15日下午，廣西河池市人民檢察院對(duì)造成龍江鎘污染的廣西金河礦業(yè)股份有限公司與河池市金城江區(qū)鴻泉立德粉材料廠的10名相關(guān)責(zé)任人員分別以涉嫌污染罪作出批準(zhǔn)逮捕決定。

企業(yè)與環(huán)境失和

在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)委托出具的律師函上寫道：“此次重金屬鎘的泄露量之大在國(guó)內(nèi)歷次重金屬環(huán)境污染事件中都是罕見(jiàn)的，目前波及河段已達(dá)三百公里以上。這必將導(dǎo)致處于龍江河下游的柳江水域遭受重大污染，也會(huì)嚴(yán)重威脅柳州市轄區(qū)的飲用水源安全；龍江河、柳江水域中豐富的水生物資源也因此不可避免地遭受重大損失。與此同時(shí)，社會(huì)各界為消除危險(xiǎn)、降低損害而投入的人力、物力資源更是難以估量?！?/p>

這不是一起孤立事件。事實(shí)上，從改革開(kāi)放之初，中國(guó)就進(jìn)入了勞動(dòng)密集型工業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期，GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的2~3倍。很長(zhǎng)一段時(shí)間里，人們津津樂(lè)道“中國(guó)模式”，卻忽略了這種外延粗放型的快速增長(zhǎng)是建立在高投入、高消耗、低產(chǎn)出、低效率的基礎(chǔ)上的。其帶來(lái)的最直接后果，就是中國(guó)單位能耗為發(fā)達(dá)國(guó)家的8~10倍，污染則是發(fā)達(dá)國(guó)家的30倍。無(wú)數(shù)企業(yè)在為地方政府創(chuàng)造GDP和政績(jī)的同時(shí)，也在大量、低效地消耗著當(dāng)?shù)刭Y源，排放各種有毒有害物質(zhì)，使環(huán)境變得越來(lái)越脆弱。

根據(jù)近兩年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》披露的數(shù)據(jù)，2008年，環(huán)保部直接調(diào)度處理突發(fā)環(huán)境事件135起，其中由企業(yè)排污引發(fā)的23起；2009年，環(huán)保部共接報(bào)并處置突發(fā)環(huán)境事件171起，比2008年增長(zhǎng)26.7%，其中由企業(yè)排污引發(fā)的23起，與上年持平。

如今，在“三高”（高污染、高能耗、高排放）產(chǎn)業(yè)持續(xù)擴(kuò)張的影響下，中國(guó)已有1/3的土地遭受過(guò)酸雨襲擊，七大河流中一半的水資源已因嚴(yán)重污染而無(wú)法使用，1/4的居民得不到純凈的飲用水，1/3的城市人口不得不呼吸被污染的空氣。

正如國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳曾表示的那樣——除非經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的矛盾能夠盡快得以解決，否則中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡將會(huì)很快結(jié)束，因?yàn)榄h(huán)境已經(jīng)跟不上發(fā)展的步伐。

社會(huì)責(zé)任僅余空談？

在歐美成熟國(guó)家，對(duì)環(huán)境的保護(hù)是企業(yè)社會(huì)責(zé)任的重要內(nèi)容。這不是空泛的道德口號(hào)，因?yàn)?00年的工業(yè)化進(jìn)程中，他們已經(jīng)清晰地看到了環(huán)境和資源保護(hù)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。而讓企業(yè)承擔(dān)起與環(huán)境和諧的責(zé)任，也是解決上述矛盾的必由之路。

北京大學(xué)法學(xué)院資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁主編的《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎》一書就提到“依照‘環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化’理論，環(huán)保立法確立了‘污染者負(fù)擔(dān)原則’，要求產(chǎn)生污染物質(zhì)的環(huán)境利用者必須承擔(dān)環(huán)境治理的成本?！?/p>

但是，實(shí)踐中若要企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)污染物全部達(dá)標(biāo)排放，在目前的法治和社會(huì)意識(shí)水平下幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。

原因很簡(jiǎn)單——污染處理設(shè)施的運(yùn)行成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)對(duì)違法超標(biāo)排污所規(guī)定的行政處罰數(shù)額，“守法成本高，違法成本低”；二來(lái)，很多地方政府為了GDP和稅收，對(duì)企業(yè)的違規(guī)行為總是網(wǎng)開(kāi)一面，導(dǎo)致了企業(yè)產(chǎn)生更多的僥幸心理。因此在環(huán)境問(wèn)題上，很多企業(yè)選擇的是“積極違法”而非主動(dòng)守法。

“法律環(huán)境寬松，政府和企業(yè)走得近，公共媒體和NGO的監(jiān)督還未能上升到司法層面?！鄙鐣?huì)資源研究所所長(zhǎng)李志艷如此總結(jié)中國(guó)企業(yè)普遍缺失環(huán)境社會(huì)責(zé)任的原因。

以訴訟達(dá)成環(huán)保

在這樣的大背景下，環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)顯得至關(guān)重要。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)秘書長(zhǎng)曾曉東表示，對(duì)于企業(yè)環(huán)境污染，一定要建立責(zé)任追究制度，從法律上追究企業(yè)的責(zé)任，不僅是罰款了事。對(duì)于重大環(huán)境污染事件，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)主張以社會(huì)團(tuán)體的名義提起公益訴訟，監(jiān)督企業(yè)履行環(huán)境社會(huì)責(zé)任。

自成立至今，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)已辦理環(huán)境公益訴訟案件6起，其中2起勝訴，2起正在審理之中，2起已向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)送律師函督促其提起環(huán)境公益訴訟。

其中，2011年1月中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心訴貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境一案是我國(guó)社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決——貴州省清鎮(zhèn)環(huán)保法庭經(jīng)公開(kāi)審理后，當(dāng)庭宣判支持原告的全部訴訟請(qǐng)求，定扒造紙廠被關(guān)停。

更為可喜的是，其帶來(lái)的結(jié)果不僅是一家污染企業(yè)的關(guān)停，而是一系列正面的連鎖效應(yīng)——此案勝訴之后，烏當(dāng)區(qū)涉水污染企業(yè)紛紛進(jìn)行停產(chǎn)整改。

在本案中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心與清鎮(zhèn)市人民法院還一起探索出一些創(chuàng)新可行的模式。包括訴訟程序中，環(huán)保法庭及時(shí)受理證據(jù)保全申請(qǐng)，委托有資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)污水進(jìn)行取樣監(jiān)測(cè)，確定污水超標(biāo)后，即對(duì)被告進(jìn)行先予執(zhí)行，及時(shí)阻止了其繼續(xù)污染環(huán)境的違法行為?！叭绻鹊脚袥Q后再責(zé)令企業(yè)停止排污，就意味著審理過(guò)程中，企業(yè)還要繼續(xù)污染環(huán)境。”負(fù)責(zé)審理此案的清鎮(zhèn)市人民法院法官羅光黔接受媒體采訪時(shí)說(shuō)。

其次，本案在審判中首次引入專業(yè)的人民陪審員；訴訟費(fèi)用包括律師代理費(fèi)均由被告承擔(dān)，開(kāi)創(chuàng)了環(huán)境公益訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)的先例，這將極大激發(fā)律師參與環(huán)境公益訴訟案件的積極性。法庭還嘗試了申請(qǐng)環(huán)?；鹳Y助鑒定。清鎮(zhèn)市人民法院的環(huán)保法庭曾與當(dāng)?shù)亍皟珊粠?kù)保護(hù)基金會(huì)”達(dá)成共識(shí)，在對(duì)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)設(shè)計(jì)評(píng)估、鑒定、監(jiān)測(cè)分析等費(fèi)用支出問(wèn)題上，基金會(huì)將予以支持。這也是全國(guó)公益訴訟案件中，首個(gè)鑒定費(fèi)用得到基金會(huì)幫助的案例。

積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在環(huán)境公益訴訟中也更有底氣了。

在給河池市環(huán)保局的律師函最后，他們提道：“若貴局自本次事件發(fā)生之日起60日內(nèi)仍未提起訴訟，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)將履行其職責(zé)，向有管轄權(quán)的法院提起公益訴訟?！?/p>

馬勇希望環(huán)境公益訴訟之后能建立鎘污染損害賠償基金：“首先是用于對(duì)龍江河生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，其次，鎘污染發(fā)生，人或動(dòng)物的中毒癥狀有潛伏期，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間可能發(fā)病。若干年后，也許企業(yè)都不在了，受害者也無(wú)法向企業(yè)追究責(zé)任。那么，這個(gè)基金也可以用來(lái)救治受害人?！?/p>

如果當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門提起訴訟，則勝訴后由環(huán)保部門管理該基金。若是由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起訴訟，則勝訴后由法院來(lái)管理該基金?！耙丛媸钦l(shuí)?！瘪R勇解釋道。

本著“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，此次環(huán)境公益訴訟的被告將是涉嫌污染的企業(yè)。雖然涉嫌企業(yè)中的金河礦業(yè)股份有限公司自稱“國(guó)有控股企業(yè)……河池市重要骨干企業(yè)，廣西百?gòu)?qiáng)企業(yè)”。但馬勇認(rèn)為，此次污染影響重大，無(wú)論企業(yè)對(duì)地方貢獻(xiàn)大小，都應(yīng)為污染負(fù)責(zé)。

環(huán)境公益訴訟的黎明前夜

盡管環(huán)境公益訴訟看上去前途一片光明，但是馬勇告訴記者，目前最大的困難便是法律空白，環(huán)境公益訴訟仍然要走一段漫長(zhǎng)的道路。他曾向媒體透露，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在云南、貴州、江蘇的環(huán)境公益訴訟取得較好進(jìn)展，源于當(dāng)?shù)丨h(huán)保法庭的設(shè)立。

事實(shí)上，2007年以前，中國(guó)便設(shè)立了一批環(huán)保法庭，但這些環(huán)保法庭有相當(dāng)一部分設(shè)立在環(huán)保局而非法院，另外有相當(dāng)一部分法庭設(shè)立的主要目的是保障環(huán)保部門的行政職能能夠順利獲得執(zhí)行，基本上不涉及污染受害者進(jìn)行民事救濟(jì)。

2007年之后，貴州貴陽(yáng)市、清鎮(zhèn)市以及江蘇無(wú)錫、云南昆明等地紛紛設(shè)立了一批環(huán)保法庭。武漢大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋曾介紹，到2010年6月30日，我國(guó)已有7個(gè)中級(jí)人民法院設(shè)立了環(huán)保審判庭，在基層法院中已設(shè)立13個(gè)環(huán)保法庭、18個(gè)環(huán)保合議庭、6個(gè)環(huán)保巡回法庭。到2010年8月，單福建省一省之內(nèi)已經(jīng)成立近10個(gè)生態(tài)資源環(huán)保法庭?！董h(huán)保法治三十年：我們成功了嗎》一書評(píng)價(jià)道：“從它們的受案范圍以及已有的司法實(shí)踐來(lái)看，本書認(rèn)為比較符合‘環(huán)保法庭’的本意……更具有深遠(yuǎn)意義的是，環(huán)保法庭可以匯集具有專門知識(shí)的法官，并且著力于環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)，的確在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有制度和立法的不足?！?/p>

2011年2月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于修改〈民事案件案由〉的決定》，將“環(huán)境污染責(zé)任糾紛”加入第二級(jí)案由“侵權(quán)責(zé)任糾紛”項(xiàng)之下，在第三級(jí)案由“環(huán)境污染責(zé)任糾紛”項(xiàng)下又增加了“土壤污染責(zé)任糾紛”、“電子廢物污染責(zé)任糾紛”、“固體廢物污染責(zé)任糾紛”，以此督促法院積極受理相關(guān)案件。

去年10月24日，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的民事訴訟法修正案（草案）中增加了一條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”

原告主體資格被限定為不具有直接利害關(guān)系的有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，可謂一個(gè)歷史性突破。但是馬勇告訴記者，目前環(huán)境公益訴訟最大的困難仍在于法律缺失?！斑@條規(guī)定也只是促進(jìn)了民訴法修正案草案當(dāng)中還沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí)的法律條款。我們?cè)谟脤?shí)踐推動(dòng)立法?！?/p>

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)秘書長(zhǎng)顧問(wèn)呂克勤認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是對(duì)公眾、公共利益的維護(hù)，具有維護(hù)國(guó)家利益、主張社會(huì)公平和正義的作用，是司法進(jìn)步的表現(xiàn)。一直以來(lái)，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)都把環(huán)境維權(quán)作為工作重點(diǎn)。在法學(xué)界，北京大學(xué)法學(xué)院資源、能源與環(huán)境法研究中心曾多次舉辦以公益訴訟為主題的研討會(huì)，探討公益訴訟制度設(shè)計(jì)。

在環(huán)境公益訴訟的黎明前夜，人們正在盼望破曉的那一刻。