政府采購救濟制度的國際范本、我國制度與完善途徑

摘 要：政府采購救濟制度是政府采購規則中不可或缺的重要組成部分，《WTO政府采購協定》是政府采購救濟制度的國際范本。我國的政府采購法對政府采購救濟制度規定了詢問、質疑、投訴、行政復議、行政訴訟等程序，但還有不足；我國的政府采購救濟制度應當完善，以便于在法律上使之更加完善，在實踐中能夠得到落實。

關鍵詞：政府采購救濟制度 政府采購法

一、政府采購救濟制度的必要性及國際范本

救濟制度是針對法律所規制的權利并不一定會得到現實保護這一人類社會實踐而設計的，旨在保護受損權益、恢復權利義務結構的平衡。有權利必有救濟，無救濟則無權利。在權益紛爭中沒有使權利受損方得到及時有效的救濟機制或這種救濟制度運作不暢通，都會導致社會混亂，因此，現代法律制度一般都規定有救濟制度。在政府采購活動中，尤其是在前契約階段，采購過程主要由采購實體單方行為主導，容易導致對供應商權益的損害，供應商也往往會對資格認定、采購合同的訂立程序、采購合同的授予以及合同的條件等問題提出異議。因此，政府采購救濟制度是政府采購規則中不可或缺的重要組成部分。它對保障供應商合法權益、規范政府采購行為中采購主體的自由裁量權、保證政府采購正常運作起著非常重大的作用，為此各國均在其政府采購法中構建了各具特色的救濟制度體系。其中，《WTO政府采購協定》（簡稱GPA協定）最具有代表意義。

GPA協定救濟制度的具體內容主要規定在該協定的第20條第22條之中，內容具體包括：磋商、質疑、司法審查和爭端解決機制適用等，其核心是質疑。GPA協定第20條質疑程序中將救濟程序分為磋商與質疑兩種：

（1）磋商，如供應商就在一項采購過程中存在違反本協定情況提出申訴，則每一參加方應鼓勵該供應商與采購實體進行磋商以尋求解決其申訴。在此類情況下，采購實體應對任何此類申訴給予公正和及時的考慮，且以不損害在質疑制度下獲得糾正措施的方式進行。由此可見，磋商并非質疑的必經程序，兩者可以同時進行，即供應商在提出質疑前，不必先經過磋商程序。

（2）質疑，依據GPA協定第20條第二款規定，締約國應提供一套不歧視、及時、透明而有效的程序，使供應商有權就與其權益相關之采購實體違反該協定之行為提出質疑，該套程序必須遵循不歧視、及時、透明和有效的原則。

各項質疑應由一家法院或與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理；該審議機構的成員在任職期間應免受外界干擾；如果受理或處理質疑的機構不是法院，則應當規定以下程序：（a）在作出評價或決定前能聽取參加人的陳述；（b）參加人可被代表和陪同；（c）參加人應參與所有過程；（d）審議過程可公開進行；（e）應書面作出評價和決議并對其依據進行說明；（f）證人可出席；（g）向審查機構披露文件。

二、我國《政府采購法》中政府采購救濟制度的基本規定

2002年通過的《政府采購法》，專門設章具體規定了質疑與投訴制度。這是我國政府采購階段救濟制度的根本性規定，也直接體現了國際協議——《政府采購協議》的基本精神與核心理念。

第一，詢問。根據《政府采購法》第51條的規定，供應商對政府采購活動事項有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應當及時作出答復，但答復的內容不得涉及商業秘密。詢問所涉及到的主體是供應商與采購人，詢問的客體是對政府采購活動有疑問的事項，重要的是對于供應商的詢問，法律強制要求采購人必須及時作出答復，從而強化了詢問的法律效果。詢問作為一種內部救濟制度，與政府采購協議中的“磋商”制度相類似，這一制度的規定有助于在政府采購階段及時增強溝通，友好解決問題，化解矛盾，避免增加訴累。

第二，質疑。根據《政府采購法》第52條的規定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應當知道其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑；其第53條繼續規定，采購人應當在收到供應商的書面質疑后7個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商，但同樣的答復的內容不得涉及商業秘密。

第三，投訴。根據《政府采購法》第55條的規定，質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向同級政府采購監督管理部門投訴；其第56條規定，政府采購監督管理部門應當在收到投訴后30個工作日內，對投訴事項作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項有關的當事人；其第57條繼續規定，政府采購監督管理部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動，但暫停時間最長不得超過30日。

第四，行政復議或訴訟。根據《政府采購法》第58條的規定，投訴人對政府采購監督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。

三、當前我國政府采購救濟制度的不足與完善

“無救濟無法律”，政府采購與一般的民事采購之間有著本質的區別，因此，針對政府采購行為的特殊性，《政府采購法》及其配套法規設置了明確具體的救濟制度，還設立了從政府部門到社會各界的多方立體監督體系。但在實踐中，其實施效果并不理想。尤其在權利救濟設置中存在著救濟程序復雜、時間漫長的問題。

現行法律規定的處理時限，處理質疑是7個工作日，處理投訴是30個工作日，行政復議是2個月，行政訴訟是3個月，二審案件是2個月，這些都不包含受理的時間，算下來整個過程約需要1年時間。同時，在權利救濟設置中還存在著處理機構缺乏公信力、質疑階段暫停制度缺失、司法救濟不全面等問題。因此，需進一步完善我國政府采購救濟制度。

一是要完善暫停制度。我國可借鑒歐盟的做法，要求采購實體在合同締結之前向供應商通報合同授予的結果，并規定若干天的期限（即強制停滯期），在此期限內允許供應商對合同授予決定提出質疑。同時，將現行的采購結果公示制度加以法制化，在出現質疑時，代理機構可暫停采購活動。在投訴階段建議將暫停30日改為最長暫停30個工作日，以便與投訴受理的期限相契合，避免發生沖突。

二是要取消質疑前置制度，設立行政救濟與司法救濟并列的裁決體制。GPA中設定了磋商和質疑制度，我國的質疑制度實質上是借鑒了磋商制度。但GPA中的質疑制度與我國的質疑制度不同，GPA要求每一成員方應提供一套非歧性的、及時透明且有效的程序，以使各供應商對與自己有（或曾經有）利益關系的采購過程中可能存在的違反規定的情況提出質疑，質疑應由法院或與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理，該審議機構的成員在任職期間應免受處界干擾。

在政府采購活動中，供應商是最好的監督主體，其中《政府采購法》第71條、72條和73條規定的諸多違法情形，在實踐中通常是供應商投訴的重點。我認為，應當借鑒GPA所要求的及時引入獨立的審議機構的規定，并參考《合同法》中關于合同爭議的解決方法，重新設立我國政府采購的救濟體制。當供應商對采購活動提出異議時，鼓勵供應商向采購人或代理機構提出質疑，但該質疑不再是必經程序。供應商可直接選擇通過法院審理或向與采購結果無關的獨立公正的審議機構投訴，如同《合同法》所規定的一樣，實行一裁終局，從而使問題得到及時有效地解決。

（作者單位：劉卉：湖南師范大學；陳韜：保險職業學院）

參考文獻：

[1]楊漢平.政府采購法律制度理論與實務.西苑出版社，2002.

[2]肖北庚.政府采購之國際規制.法律出版社，2005.

[3]焦富民.政府采購救濟制度研究.復旦大學出版社，2010.