行政裁量司法審查之思考

摘 要：我國《行政訴訟法》規定，人民法院審理案件，對行政行為進行司法審查時，只進行合法性審查，而行政裁量權的行使既涉及合法性問題，還涉及合理性問題。在我國現行法律框架下，能否對行政裁量權進行審查仍存在爭議，司法實踐中也僅僅是由法院出具書面材料建議行政機關依法行使其裁量權。本文通過分析行政裁量權濫用的危害及我國行政訴訟中行政裁量存在的問題，對司法審查行政裁量權提出建議，從而更好的發揮司法審查對行政裁量權的規制作用。

關鍵詞：行政裁量權 濫用 司法審查

行政裁量權作為現代行政法的核心內容，是法律賦予行政機關的一項重要的行政權力。在裁量行政執法過程中，最大的問題就是行政裁量權濫用。各國紛紛采用司法審查的手段對此加以規制，我國在這一方面還有待進一步研究。

一、行政裁量權的濫用及危害

“所有的自由裁量權都可能被濫用，這仍是至理名言。因此，對任何權力都應當有某種法律控制。”行政自由裁量權也是這樣。法律賦予行政機關自由裁量權的目的是為了更好地實現公共利益和更好地保護相對人利益。但是如果對此權力不加以適當的控制，就不避免的產生濫用問題，從而產生負面的影響。

（一）行政裁量權濫用的表現

實踐中行政裁量權濫用主要表現在以下幾個方面：

1、裁量行為顯失公正。主要有以下三種情形：（1）相同情況不同處罰或不同情況相同處罰；（2）一個行為重復處罰；（3）不考慮相關因素或考慮不相關因素。我國現行立法中有些條款，賦予了行政主體自由行使自由裁量權作出行政行為的權利。這對行政主體提出了更高的要求，在行使自由裁量權的時候要更加注意合法、合理。同時這也容易使得行政執法主體自由裁量權過大，造成行政裁量權的濫用。

2、采取的程序和方式不正當。由于我國行政程序規則方面還不完備，行政機關在程序上有較大的自由，實踐中行政機關及其工作人員存在辦事拖拉、推諉等現象，尤其是法律賦予權利的自由裁量行為，容易出現程序方式不當的問題。其中包括：嚴重不當的程序，如必經的環節直接省略等；程序瑕疵普遍存在。

3、消極的不履行法定職責。法律法規明確規定了行政機關的具體職責，但是卻未明確履行職責的期限。法無明文規定，行政主體可以對履行職責的期限自由選擇，積極不作為甚至拒絕作為的案件不斷增加，這也是濫用行政裁量權的表現。

4、不規范的解釋法律法規。由于法律法規中存在較多的彈性條款，行政主體行使權力時對此有一定的解釋自由。不確定法律概念的解釋，必須進行目的性解釋，否則容易造成對法律法規的擴大或縮小解釋，導致裁量權的濫用。

（二）行政裁量權濫用的危害

賦予行政機關行政自由裁量權的目的是為了調整復雜多變的社會關系，彌補法律的漏洞，實現行政的靈活性和能動性，濫用行政裁量權違背法律授權的目的和精神，干擾和破壞法律秩序，有嚴重的危害性，主要表現在以下幾個方面：

1、濫用行政裁量權違背執法原則。行政執法主體必須在執法原則的指導下開展執法活動。合理性原則是我國執法原則之一，要求執法主體在執法活動中，尤其進行行政管理時行使自由裁量權，必須做到適當、合理、公平、公正，即符合立法精神和目的，有充分、客觀的事實根據和正確的法律依據，不違背社會生活常理。濫用自由裁量權往往違背法律的基本精神，做到合法不合理，這與合理性原則背道而馳。

2、引發沖突矛盾，不利于社會的和諧穩定。行政主體濫用自由裁量權，對問題處理有較大的隨意性，損害行政相對人的利益，使得行政相對人對行政行為失去信賴、產生懷疑，甚至產生嚴重的對立情緒，不利于社會秩序的穩定。

3、助長特權思想，滋生腐敗現象。行政裁量權本身就具有主觀性，公務員作為一般人，也難免會追求利益最大化，行政裁量的幅度越大意味著公務人員手中的“權力”也越大，在利益誘惑的驅動下難免會出現腐敗現象，這也會影響行政機關在群眾心中的形象。

二、行政裁量司法審查的正當性

權力有濫用的趨勢，權力如果不加以制約，必然濫用。相對其他權力而言，行政裁量權尤其需要規制。因此，各國通過多種多種手段對行政裁量權進行控制，對行政裁量權進行司法規制雖然也是手段之一，但是仍存在爭議。個人認為，司法審查行政裁量權是必要的、正當的。

行政裁量權的行使具有專業性、靈活性和高效性的特征，司法審查雖然具有事后性的特點，但是中立性、權威性和個案性是司法審查的特性。首先，行政相對人利益受到侵害時通過訴訟獲得救濟，司法審查可以準確辨析行政裁量權不當行使的各種形式，并可以有效防止行政裁量權的濫用。同時它可以站在中立的立場合理控制行政裁量權，維護好行政相對人的合法權益。其次，公正嚴格的司法審查程序可以杜絕枉法裁判現象，保證裁判的公正合理，從而有效的解決行政爭議，使得行政相對人得到及時、高效救濟。再次，司法機關可以通過司法自由裁量權，對相關法律法規作出更符合立法精神的解釋，從而保證對行政裁量權的行使進行有效的審查。最后，司法具有獨立性，司法機關獨立行使審判權，其作出的判決具有強制性。

三、我國對行政裁量司法審查的現狀

在現代法治國家里，任何權利都要受到制約。相對于行政機關而言，法院在一般人眼里是公平正義的象征，正如哈耶克所說：“沒有司法審查，憲政就根本不可能實現。”沒有司法審查，就無法真正的保障行政裁量權不被濫用。如何對行政裁量權進行司法規制本質上是國家在司法權與行政權的配置上如何合理分工的問題，具體來講就是行政自由裁量權是否應該接受司法審查以及接受司法審查的深度。對此，各國在通過對行政裁量權進行司法審查來防止裁量權的濫用時都采取了謹慎的態度，即對行政自由裁量行為的審查標準多為合法性審查，排除合理性審查。盡管我國《行政訴訟法》對行政裁量權的司法審查作出了一些規定，但是由于行政裁量權的司法審查仍存在一些問題，使得司法審查的功能未能完全顯現出來。

我國關于行政裁量權司法審查的法律規定主要集中在《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、五條、第五十四條等。從上述法律規定中可以看出，人民法院對行政機關的行政行為進行司法審查時，首先進行合法性審查，未直接規定進行合理性審查。但從《行政訴訟法》規定的“濫用職權”和“顯失公正”審查標準來看，我國立法已經初步認可了合理性審查原則，只是該規定過于原則，缺少更明確的規定。

目前，我國行政裁量權司法審查中存在以下幾方面的問題：

1、司法審查的原則偏籠統。現行規則之下，大部分學者認為行政裁量權的司法審查主要是進行合法性審查，只對“濫用職權”和“顯失公正”進行合理性審查，即以合法性審查為主，合理性審查為輔。我國只對濫用職權和顯失公正的具體行政行為進行審查，審查標準過于籠統。同時，我國的合理性審查原則缺乏具體的審查標準，可操作性差。而且，由于我國在立法與實踐未重視合理性原則，從而導致司法審查的功能不能充分發揮。

2、司法審查范圍過于窄。我國《行政訴訟法》通過列舉的方式限定可以提起行政訴訟的具體行政行為的范圍，法律沒有列舉出來的就不屬于司法審查范圍，這從另一個限制了司法審查的范圍。

3、司法審查的標準不明確。我國現行立法只通過“濫用職權”“顯失公正”等詞語對行政行為司法審查進行規定，卻沒有相關明確的可操作性的法律解釋。沒有明確具體的司法審查標準，司法實踐中法官產生不同理解，實際操作也就不一致，導致較強的隨意性，造成司法實踐中對濫用行政裁量權的行為審查標準不統一，影響司法審查發揮規制行政裁量權濫用的作用。

四、完善我國行政裁量的司法審查

加強對行政自由裁量權的控制，就是讓行政自由裁量權“戴著鐐銬跳舞”。為了更好的發揮司法審查對行政裁量權的規制，促進司法審查與行政裁量之間的良性互動，完善我國對行政裁量的司法審查，提出幾點意見：

（一）明確行政裁量權司法審查的原則

1、窮盡行政救濟原則

“窮盡行政救濟原則”是指行政相對人在沒有用盡行政機關內部存在的、最近的和簡便的行政救濟之前，不能申請法院裁決對他不利的決定。”從我國具體國情來看，在一定范圍內建立“窮盡行政救濟原則”，首先可以充分發揮行政復議機關的救濟功能和行政資源，不僅有利于督促行政機關依法行政，而且可以在不同程度上對行政權本身進行司法監督；其次，這也保證了當事人享有足夠的救濟途徑，也是對當事人權益的充分保護。

2、合法性與合理性雙重審查原則

單一的合法性審查已不再是司法審查的唯一要求，合理性原則已經滲入到行政行為的司法審查之中。對行政裁量權的司法審查，不僅需要合法性審查，也需要進行合理行審查。只有將兩者結合起來，才能有效遏制行政裁量權的濫用。

司法實踐中，因為行政裁量權的越權和濫用對行政相對人的侵害具有隱蔽性，越權行使行政裁量權的司法審查，主要是根據合法性審查原則進行形式審查；而對于行政裁量權濫用，要根據合理性原則對其進行實質性審查，因此只有將合法性和合理性原則通過立法明確下來，加大司法審查的深度和廣度，使司法機關對行政裁量權的審查有法可依。

（二）擴大行政裁量權的司法審查范圍

“司法審查的范圍是一個不斷變化的范圍，也不可能絕對精確，司法審查的最大特點就是靈活運用。”我國立法規定的司法審查范圍過于狹窄，應當將受案范圍加以修改。

首先，我國《行政訴訟法》第十一條只通過列舉的方式限定八種受案范圍，應把受案范圍再擴大，由列舉式轉變為概括式，才能更有利于擴大司法審查的范圍；其次，我國行政訴訟法只規定對“行政處罰顯失公正”的具體行政行為進行司法審查，應該將這個審查范圍擴大至其他顯失公正的具體行為。通過司法機關對行政裁量權進行審查，進一步有效制約行政裁量權的行使。

（三）確立行政裁量權司法審查的標準

行政裁量權的司法審查除了要遵循一定的原則，還要確立明確的司法審查標準，才能使司法機關對行政裁量權進行司法審查時有據可依。首先，要審查行政裁量權行使的法律依據，主要是審查行政主體是否適格，行政裁量權的行使是否依法行使，是否超越法定范圍。其次，要審查行政裁量權的動機和目的。行政機關必須在法律授權的范圍內，根據實際情況行使裁量權。再次，審查行政裁量權行使的公正性和適當性，需要多方面綜合考慮，權衡利弊。最后，審查行政裁量不作為，行政機關應當作出裁量行為而怠于作出也會損害行政相對人的利益。因此，應當通過對行政裁量不作為進行司法審查，來規制行政裁量權的不行使。

實踐證明，司法審查是對行政裁量權進行控制的最后防線。雖然現階段行政裁量權的司法審查方面還存在一些問題，但是隨著行政裁量權的不斷擴大，司法審查對控制行政裁量權濫用的手段也會不斷完善。

（作者單位：淮安市中級人民法院）

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