一支煙的財富渴望和國家焦慮

在中國，只有隸屬于CDC（國家疾控中心）國家控煙辦公室的8名全職工作人員，是中國真正的控煙人員。他們是勸阻中國3.5億名煙民控煙的主要力量，但是與每年中國死于煙草引起的疾病的人數而言，他們的存在猶如一個笑話。

煙霧繚繞的中國，吞云吐霧的國民感受不到慢性毒藥給予的痛苦。相反，煙霧給國家、煙草制造商帶來的是巨大財富。

2012年，這是中國宣稱控煙的第九年。

2003年11月，中國以“世界上最大的煙草生產國、消費國、受害國”的身份成為了世界衛生組織《煙草控制框架公約》第77個簽約國。

時至今日，國家仍沒有一部國家級的控煙立法。在圍繞GDP的巨大利益面前，關于控煙的博弈很糾結，也“很中國”。

8：3.5億的懸殊

位于廣州市海聯路52號的一棟三層建筑里是廣東省控煙協會所在地。秘書長湯捷遞上來的名片上，赫然印著“廣東省健康教育中心主任”的頭銜。對方無奈地解釋道：“除了隸屬于CDC國家控煙辦公室的8名全職工作人員外，其他在中國做控煙的人都得兼職?！?/p>

據中國衛生部發布的《2011年中國控制吸煙報告》，全國有3.56億煙民，有7.4億不吸煙的人群正在遭受二手煙的危害，其中有1.8億是15歲以下兒童。

8：3.5億，從開始就注定了這不是一場平等的較量。

作為改革開放前沿、煙草消耗大省的廣東面對控煙問題同樣疲軟。根據湯捷描述，廣東省控煙協會每年只能依靠省衛生廳下撥的10萬經費開展工作。其余部分，全靠世界肺健基金會的支持。而國家控煙辦公室的日子也好不到哪去，每年政府在煙草控制方面的支出，只有960萬元。

沒有足夠的財力，控煙隊伍卻要撬動一個數量和勢力都更龐大的利益集團。正如眾多批評意見指出的，中國控煙之難，不在于3.5億煙民的龐大人數，而來自“中國特色”的體制。

中國是世界上除了朝鮮以外，仍在實行煙草專賣制度的唯一一個國家。國家煙草專賣局和中國煙草總公司實際上是兩塊牌子、一套人馬。這種政企不分的管理模式被公眾形象地稱為“左手控煙、右手賣煙”。

令湯捷印象最深刻的是，2010年國家煙草專賣局在5月到訪廣東，與廣東省洽談合作，力求共同推進廣東煙草行業做大做強，特別是積極為本土品牌發展成為全國性知名品牌創造有利條件和環境?！斑@篇報道在媒體上刊登了一個版，還報道了某煙草公司進行降焦減害技術改進等內容?！睙o疑于給控煙工作扇了一記響亮的耳光。

實際上，所謂“降焦減害”技術一度是煙草企業對抗國內日益高漲的控煙呼聲的法寶。積極倡導控煙的新探健康發展研究中心每年都會組織撰寫《控煙觀察——民間視角》的報告。在2009年的報告中，其就明確指出“降焦減害”是上世紀西方煙草企業編織的一個謊言，已被科學研究證明其謬誤，在西方早已偃旗息鼓。但如今這個破產的謊言卻被中國的煙草企業沿用，意圖轉移對控制煙草流行的努力。

2009年兩會期間，工信部部長李毅中在回答記者提問時，把“降焦減害”當作控煙工作的成績。

2011年，中國工程院公布了54名新晉院士名單，以“研究出最大限度減少煙草危害的新方法”的謝劍平位列其中。謝劍平最重要的研究成果之一是基于“降焦減害”技術提取出了神農萃取液。

據了解，添加了神農萃取液的廣東某煙草品牌陸續在一二線城市熱銷，讓瀕臨破產的老牌國企梅州卷煙廠起死回生，一躍成為當地最大的納稅大戶。國家煙草專賣局贊嘆謝劍平用“一項技術救活了一個企業，居功至偉。”

中國工程院的做法引發了控煙人士的強烈反彈，戰火再次被點燃。一些激進的控煙人士抨擊謝的研究是“高效殺人”，稱呼他為“殺人院士”——這些話語，對一個新當選的工程院院士顯得有些刻??；顯然批評者不是站在科學的立場之上，而是站在國民的健康保障的立場之上，甚至有批評者認為他的當選，“簡直就是個笑話”。原中華預防醫學會副會長王克安甚至表示：“很多煙草界人士自己都不吸煙”。

“最臟煙灰缸”

5.84秒，這點時間也許還不夠點燃一支香煙，但地球上卻有一個生命因吸煙導致的疾病從此消逝了。

2008年11月，在南非德班召開的世衛組織《煙草控制框架公約》第三次締約方大會上，就懸掛著這樣一面黑色的“死亡鐘”，上面記錄的數字代表著無數被煙草奪去的生命，每隔5.84秒，它就增加一個。

按照議程，第三次締約方大會最重要的內容是討論通過《公約》的第5.3條、第11條和第13條的實施準則。第5.3條規定的是締約國一般義務：在制定和實施煙草控制方面的公共衛生政策時，各締約方應根據國家法律采取行動，防止這些政策受煙草業的商業和其他既得利益的影響。第11條針對煙草制品的包裝和標簽。要求在煙草制品包裝上以文字或圖片標明吸煙危害，同時，不得出現“低焦油”、“淡味”、“超淡味”或“柔和”等誤導性信息。第13條針對煙草廣告、促銷和贊助。在眾多與會代表和國際觀察員看來，這三條是整個《公約》文件的基礎。

盡管中國政府對煙草的曖昧態度在國際社會早已深入人心。但中方代表團在這次大會上的表現還是令所有參會者大吃一驚。

大會公布的中國政府代表團名單里，有兩位來自國家煙草專賣局的代表，其中一位還在大會上代表中國政府發言。而當中國政府官員在討論控煙的公共政策時，煙草公司的代表就坐在旁邊?！斑@不是把狐貍放到雞窩里了嗎？”一名全程參與談判的南非衛生部顧問驚訝地表示。

而后，在討論《公約》的11條煙草制品的包裝問題時，中國代表對在煙盒上印刷提醒消費者吸煙會得肺癌、使新生兒患疾病等主題的警示圖片“表示反對”。一位來自外交部的代表發言稱，中國生產的卷煙圖案大多是名山大川、風景名勝，代表中國最重要的文化，很難想象在這優美神圣的圖案里放上難堪的圖片。

他最后表態：“從法律上和健康上我們不反對，但從民族感情和文化基礎上有保留意見。”此番言語引來了全場噓聲一片。

與會觀察員遺憾地說，“對于公眾健康而言，中國錯失了一個非常重大的機會”。在場的非政府組織代表決定給中國一個“提醒”，一致投票把代表控煙不積極的“煙灰缸獎”頒給中國。會議簡報上登載的授獎理由是：“因其嘲笑公約第11條準則，寧要漂亮的煙盒，不要公民的健康?！?/p>

由非政府組織給中國“煙灰缸獎”，自然惹怒了身擔責任的中國官方代表團。第二天來自中國煙草專賣局的代表對NGO發出“逐客令”。這種惱怒再次遭到一致反擊。100多個與會國家紛紛質問中國代表們：“你們到底好好看了《公約》沒有？”

在《公約》的序言中明確肯定了不隸屬于煙草業的非政府組織和民間社會其他成員，包括衛生專業機構，婦女、青年、環境和消費者團體，以及學術機構和衛生保健機構，對國家和國際煙草控制努力的特殊貢獻，及其參與國家和國際煙草控制努力的極端重要性。

自此，中國控煙不力的國際形象再次減分。

衛生部單打獨斗

實際上，比起2003年簽約時的積極，中國在先后進行的幾次公約政府間談判的表現可謂每況愈下。曾參與過5次公約政府間談判的國家控煙辦公室主任楊功煥對媒體表示，這與牽涉的各部門利益有莫大關系。

原來，首次進行公約政府間談判時，是由國家發改委工業司牽頭，該司與煙草局并無直接關系，衛生部、國家煙草專賣局均派了代表，中國在談判中表現積極；爾后，談判改由直接分管國家煙草專賣局的發改委經濟運行局負責，談判也還算中立；到了2008年大部委調整，領導中國履約小組談判的成了工信部，而國家煙草專賣局主管單位也是工信部，于是形勢發生了大逆轉。

2008年，就在衛生部門公開我國每年有100萬人死于與煙草相關疾病，呼吁政府部門和全社會進一步關注控煙行動之時，國家煙草專賣局卻開始呼吁“科技興煙”，“低焦”、“中草藥保健”、“順喉”等功能五花八門。有煙草企業甚至大膽地把新品種直接命名“環保”、“和諧”。

按公約要求，2011年1月9日起，我國應在包括工作場所在內的所有室內公共場所、所有公共交通工具和其他可能的室外公共場所完全禁煙。

但一個由工信部簽約的協定，卻只能由衛生部來牽頭，湯捷認為這本身就不合常理。于是在現有的形勢下，控煙只能變成某個部門系統的內部行為，衛生部多少顯得單打獨斗。

2011年，衛生部聯合愛衛會、武警和解放軍后勤部門，發起了2011年無煙醫療衛生系統全面禁煙的協定，要求率先實現公約目標，做到衛生行政部門和醫療系統100%無煙。

“國外研究表明，一個醫生抽煙相當于做15萬美元的煙草廣告。戒煙比做手術救病人更有意義。”中國控制吸煙協會常務理事、廣東省衛生廳副巡視員黃曉軍表示。而醫院要申請成為“無煙”必須通過三大考核，即不準在室內吸煙、不準穿白大褂吸煙、不準在非吸煙區吸煙。

廣東省控煙協會提供的數據顯示，通過創建“無煙醫院項目”，醫生吸煙率由創建前的19.8%下降至創建后的11.5%；戒煙率由44.8%上升至59.8%；在診療時，被調查者經常主動詢問病人的吸煙情況由51.0%上升至73.9%；在知道病人吸煙后，建議病人戒煙的情況由60.4%上升至77.0%。

而除了衛生系統，教育部門也開始有所行動，出臺了類似規定，要求在中小學和幼兒園校園室內外禁止吸煙，大學室內禁止吸煙。

盡管無法動員到國家層面的支持，但衛生部對煙草企業的反擊卻從沒有間斷。2012年3月，一向溫文爾雅的衛生部部長陳竺對控煙進程“遲緩積弊”表現得非常憤怒，他指出：“國際經驗顯示，運用價格和稅收的杠桿（提高煙稅和煙價）并不會減少國家稅收；相反，吸煙率會大幅下降，尤其是對價格敏感的青少年吸煙者可明顯減少。”陳竺表示，呼吁提高中低檔煙的煙價，是衛生部下一步控煙要點。

利用煙草稅進行控煙已是國際上公認的最有效的控煙手段。世界各地的科學研究表明，價格提高10％，高收入國家總體卷煙消費就會減少約4％，發展中國家總體卷煙消費則會減少高達8％。提高價格已被證明能有效地防止兒童開始使用煙草制品，并鼓勵煙草使用者戒煙。但在我國煙草稅率僅為36%，世界排名倒數第三，只高于柬埔寨（20%）和剛果（32%）。這是煙民數量長期居高不下的一個重要原因。

2009年5月，財政部和國家稅務局曾對煙草消費稅進行過一次調整，將甲類卷煙的從價消費稅稅率由原來的45％調整為56%；乙類卷煙的從價消費稅稅率由原來的30%調整為36%，并在卷煙批發環節加征一道從價稅，稅率為批發價的5%。

但這次稅收調整同時重新按價格劃分煙草類別，使部分卷煙的稅率不升反降，也并未引起“稅價聯動”效應。稅收帶來的成本在煙草企業內部被消化掉了，沒能反映到煙草產品的零售價上，所以通過增稅來控煙的目的并未達到。

2010年，清華大學經濟學家胡鞍鋼就曾上書國務院，建議中國在提高煙草稅時，應同步上調卷煙價格，才能起到控煙作用。他表示，經過經濟學測算，可以對甲類煙的零售價每包提高3元，乙類煙每包提高5角錢。

全國政協常委、廣東省衛生廳廳長姚志彬也在兩會期間建言，在“十二五”期間，逐步將我國煙草制品稅率提高到60%以上。姚認為，煙草稅占零售價的比例只由35%~40%提高到了43.7%~48.7%，與國際煙草稅負的平均水平（65%~70%）相比，還有很大的提升空間。

盡管國家稅務總局一直對外宣稱，將繼續上調煙草消費稅，推高煙價，但遲遲不見動作。對稅收成本是繼續內部消化還是轉移在零售價格上，在煙草系統內部依舊分歧明顯，阻力很大。

立法突破

在醫療系統內部，控煙也因為缺乏強制力約束，更像是一種帶有“鼓勵”性質的行為。醫院按人頭把“控煙獎金”發放到各科室，發現問題則“一票否決”。

廣東省無煙醫院創建期間，湯捷曾和同事一起到各醫院暗訪控煙情況。在一家基層醫院，一名醫生就穿著白大褂，在辦公室里當著調查組的面抽起煙來。整個場面很尷尬，但除了口頭勸阻，調查組不可能再對醫生有更多懲罰，理由是“沒有執法依據”。

世衛組織研究表明，如果一個國家當年的煙草稅是若干億美元，那么20年后，這個國家將不得不用當年所征收的煙草稅的2.8倍來支付因吸煙帶來的健康危害，且不包括由吸煙導致的其他損失。而據衛生部門保守估計，2020年我國因煙草導致疾病的年死亡人數將達到200萬人，占世界總數比重的21.3%。2030年這個人數將達到350萬人，占世界預測煙草歸因死亡人數的43.75%，中國將進入煙草疾病負擔的高峰。

控煙立法已是刻不容緩。近年，北京、上海、廣州、杭州等地政府也相繼出臺了市級層面的控煙條例，要求在公共場所禁止吸煙。在湯捷看來，這些地方立法得以順利出臺很大程度上得益于國際社會的大環境，例如北京召開奧運會、上海舉行世博會、廣州舉辦亞運會、杭州則借助健康城市的勢頭。而中國第一個實現二手煙控煙立法的城市哈爾濱，實際上也得到了包括來自世衛組織、無煙草青少年運動、美國疾控中心基金會、世界肺健康基金會、彭博公共健康學院等機構的共同資助。

而全國第一個省級層面的控煙條例也有望在廣東出爐。目前，廣東省控煙協會會同廣東省法制辦、省疾控中心、省健康教育中心、省公共衛生研究院、省人大代表、法學專家、流行病學專家等正在對立法做可行性研究。“現在已經拿出來一個法律樣本的建議稿。但法律界方面的顧慮比較多，牽涉到吸煙人群的權益問題，而且我們這個條例在打官司時沒辦法幫助非吸煙人群索賠。另外也涉及到執法權的問題，到底該由什么部門執法。很多人建議把權限給愛國衛生運動委員會，但說到底，它只是一個各級政府的議事協調機構?？傊覀冞€處在討論修改階段?！?/p>

自此，由于國家煙草專賣局的巨大阻力和衛生部的弱勢地位，國家層面的控煙立法形成了被地方“倒逼”的焦慮局面。與此同時，國際各大基金會卻對中國控煙表現出前所未有的積極態度。2011年11月，比爾及梅琳達·蓋茨基金會向中國紅十字總會捐贈了900萬美金開展控煙項目，這是迄今中國控煙領域接受的最大單筆捐贈。而在此前，世界首富比爾·蓋茨與中國首富李彥宏曾共同面對媒體，宣布建立公益同盟，并一起發起“被吸煙，我不干”的行動倡議，鼓勵被動吸煙者維護自己的健康權利。幫助中國履行《公約》，宣傳吸煙對中國煙民和非煙民造成的危害，成為了蓋茨基金會在華的工作重點。