做好地方立法工作需要把握的幾個問題

中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，地方人大及其常委會需要適應新形勢下地方立法工作面臨的任務和要求，不斷加強和改進工作，著力提高立法質量。當前和今后一個時期，結合工作實際，要著力研究和把握以下幾個方面。

積極拓展地方立法工作的空間

地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，地方立法必須遵循法制統(tǒng)一原則。依照立法法，國家專屬立法權包括十個方面，范圍幾乎包括經(jīng)濟、政治、社會等各個領域。地方立法的權限范圍，一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域實際情況作出具體規(guī)定的事項；二是屬于地方性事務的事項；三是全國人大及其常委會專屬立法權之外，尚未制定法律行政法規(guī)的事項。隨著國家法律體系的不斷完備和行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律對地方立法作出的限制規(guī)定，地方在制定實施性法規(guī)時，在涉及相關的權利義務或者制度上要有所創(chuàng)新很難。面對復雜的實際狀況，地方立法必須把自身擺在法律體系框架內，把握好地方立法的權限范圍、地位作用及工作重點，配合國家立法進程和法律體系完善的要求，結合本省實際，積極開展立法工作。要重點加強法律法規(guī)的配套建設工作，抓好實施性法規(guī)的制定，突出地方特色，在補充細化上下功夫，增強可操作性，保證法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域的貫徹執(zhí)行。對于“地方性事務”，法律雖然沒有明確的界定，但不能理解得過于狹窄，只要是具有地方特點的經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展、文化、生態(tài)保護等領域的事項，都可以緊密結合本地實際，主動拓展自主性立法的范圍，使地方立法及時回應本省經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。對于尚未制定法律、行政法規(guī)，又不專屬于全國人大及其常委會立法權，地方經(jīng)濟社會發(fā)展又確實需要規(guī)范的事項，在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮地方立法的主動性、創(chuàng)造性。

著重加強地方立法工作的協(xié)調

“立法就是要在矛盾的焦點上砍一刀”，如何砍好這一刀，需要在協(xié)調各方利益關系上下功夫，這也是當前地方立法工作的重點、難點之一。立法中往往涉及到政府權力與責任的劃分，部門管理權限的爭奪，部門職責不清相互推諉，或者僅僅從本部門的行政管理需要出發(fā)考慮問題等情況，導致立法協(xié)調工作任務很重，難度很大。一些由人大專門委員會提議案的綜合性法規(guī)，涉及部門多，有些部門積極性不高，協(xié)調難度大，一定程度上影響了地方立法工作的效率和質量。以往我們采取的基本做法是，政府對部門重大職能交叉未作協(xié)調并合理解決前，不宜提請省人大常委會審議；提請審議的法規(guī)案中已經(jīng)協(xié)調解決的，人大常委會原則上不再處理相關異議；由人大專門委員會起草法規(guī)案的，涉及政府事權、財權的內容，要提前與政府充分溝通；在常委會審議階段的重要問題，需要省政府進一步協(xié)調決定的，由常委會辦公廳向省政府辦公廳正式發(fā)函，請省政府研究、協(xié)調，提出處理意見。為了解決好立法工作的協(xié)調問題，一方面要抓好幾個重要節(jié)點。在編制立法計劃時，法工委要發(fā)揮綜合作用，反復與專門委員會、政府法制部門溝通協(xié)調，使各方對立法項目的必要性、可行性等重大問題形成共識。在起草過程中，發(fā)揮提前介入的作用，及時了解法規(guī)案的焦點難點問題，就容易產生爭議的機構設置、事權劃分等問題，與起草部門、政府法制部門溝通會商；另一方面要重視發(fā)揮好人大及其常委會作為地方立法機關的權威作用和綜合作用，建立從立項到起草、審核、審議、修改等各個環(huán)節(jié)規(guī)范順暢的協(xié)調機制。比如，健全完善省人大法制委、常委會法工委與各專門委員會、省政府法制辦等部門聯(lián)系協(xié)調的工作制度，保證一般層次的立法協(xié)調經(jīng)常有序開展。建立省人大常委會、省政府立法統(tǒng)籌的協(xié)調機制，及時處理研究立法過程中的突出問題，保證高層次的立法協(xié)調及時順利進行。人大常委會也要督促政府內部完善協(xié)調機制，保證部門職責明確清晰，不交叉打架。

努力抓好地方立法工作的幾個環(huán)節(jié)

一是解決“大而全”、“小而全”的問題。法律體系形成后，地方立法的一個重要任務就是制定實施性法規(guī)，與國家法律相配套。實施性法規(guī)強調的就是針對地方實際，突出細化補充完善的功能。因此，今后地方立法要重點避免和解決以往“大而全”、“小而全”的問題，多搞簡潔明了的“若干規(guī)定”，有幾條規(guī)定幾條，少搞“條例”、“辦法”。二是處理好立法資源的配置問題。隨著法律體系的形成，經(jīng)濟方面的立法已經(jīng)比較齊備和完善，但社會管理和服務方面的立法還存在不足。社會領域和其他領域不斷出現(xiàn)新情況、新問題，中央提出創(chuàng)新社會管理，這些都對地方立法特別是社會領域立法提出了新課題。地方立法要在注重經(jīng)濟立法的同時，更加注重社會領域和其他領域的立法，突出保障和改善民生，加強創(chuàng)新社會管理和服務，使改革開放的成果更好地惠及廣大人民群眾。三是維護好法律體系的和諧統(tǒng)一。從地方來說，要加強對現(xiàn)有法規(guī)的清理、修改，解決法規(guī)與上位法相抵觸、與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應、與發(fā)展市場經(jīng)濟相違背、束縛生產力發(fā)展、操作性不強的問題，維護法制統(tǒng)一。同時，針對實際工作中發(fā)現(xiàn)的法律、行政法規(guī)之間的法律沖突或者由于法律、行政法規(guī)出臺較早、規(guī)定較為原則，不再適應形勢的發(fā)展變化等問題，及時向全國人大常委會提出修改建議。

不斷完善地方立法工作的機制

地方立法需要在已有的基礎上，繼續(xù)完善立法不同階段的工作機制。一是在立法規(guī)劃、計劃的制定上，要完善立法選項機制，發(fā)揮人大及其常委會在選項工作上的主導作用，更加合理地配置立法資源。加強對立法項目必要性、可行性等前期的評估論證，提高立項決策的科學性、民主性，從源頭上把住立法項目的質量關。二是完善提前介入機制。要進一步對提前介入的時機、深度以及需要把握的重點等問題做出明確規(guī)范，由程序性介入轉為實質性介入，加強對法規(guī)草案的基本內容和涉及的重要問題的調研論證，加強對法規(guī)起草單位的引導和影響。三是重視法規(guī)清理工作的機制建設，明確清理的標準、程序，清理結果的運用等等，特別是要將清理工作與立法計劃的制定、法規(guī)的修改廢止有效結合，推動清理工作常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。四是完善立法后評估機制，明確立法后評估的法律地位，建立更加科學的評估標準、程序和規(guī)范，探索將后評估工作與執(zhí)法檢查有效結合，將評估結果作為法規(guī)清理、修改廢止的依據(jù)，提高評估工作的實效性。

切實提高地方立法人員的自身素質

我們國家實行的是成文法制度，即立法機關制定法律法規(guī)后由司法機關依照法律法規(guī)規(guī)定來審理案件。所以，從理論上講，立法人員的素質應當比司法人員的素質高。而我們國家規(guī)定司法人員要具備司法資格準入證，而立法人員則沒有準入資格，導致立法人員的門檻低于司法人員的門檻，這是矛盾的。因此，要把立法隊伍建設作為一項重要的基礎性工作來抓。要把好立法隊伍的準入關，通過引入競爭機制，擇優(yōu)錄取，把那些政治強、作風正、業(yè)務精的優(yōu)秀干部充實到立法工作隊伍中來。要加大培訓力度，高度重視對立法人員特別是中青年干部的培養(yǎng)，通過理論研討、在職學習、業(yè)務培訓等多種方式，培養(yǎng)高素質、高層次的地方立法人才。要加強立法隊伍的交流輪崗，讓優(yōu)秀人才到新的崗位接受鍛煉，全面提高素質。要建立健全地方立法工作的保障機制，為立法隊伍創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和條件，保障立法工作的順利開展。