以科學發展觀指導地方環境資源立法工作

地方立法是省級人大及其常委會的一項重要職能。深入學習、認真領會科學發展觀的內涵和精神實質，對貫徹落實科學發展觀，指導地方立法工作，實現科學立法、民主立法、為民立法，促進地方經濟、社會和人的全面協調發展，具有十分重要的意義。

以人為本 立法為民

科學發展觀核心是以人為本。它之所以是科學發展觀的核心，是以人為發展的根本動力和發展的根本目的，人是生產力諸要素中唯一能動的要素。堅持以人為本，就是促進人的全面發展，以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。

科學發展觀堅持人民利益至上。貫徹落實科學發展觀就要貫穿于立法全過程，從落實到制定與調整立法規劃、制定年度立法計劃、確定立法項目等各個環節，落實到法規草案起草、審議、修改的各個方面。從立法項目的選擇到法律法規的具體規定，都要體現為民、便民、利民的宗旨。強調人民利益至上的原則，保障公民、法人和其他組織的正當權益不受侵害。把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為地方立法工作根本出發點和歸宿。

人民是國家的主人，立法應當體現人民的意志。立法機關應當充分發揚民主，暢通社情民意的表達渠道，更好地傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，最大限度地調動人民群眾參與立法的積極性，保障人民群眾行使當家作主的民主權力。實行“開門立法”，充分聽取并尊重和采納人民群眾的合理化建議，不僅能使地方性法規充分體現人民的意愿和要求，更好地維護和服務于人民的利益；同時又把立法過程變為普法教育過程，有利于提高全社會的法律意識和法制觀念，并使所制定的法規得到廣大人民群眾的理解和支持，便于人民群眾更好地掌握、遵守和執行。充分體現人民的主人翁地位，才能發揮民智，反映民意，才能進一步提高立法質量，促進法的順利有效實施。

統籌兼顧 全面協調

“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展”，從根本上說就是要尋求人與自然、人與社會、人與人之間關系的總體性和諧發展。

全面協調可持續發展，是科學發展觀的基本要求。加強環境與資源保護地方立法是促進地方經濟、社會和人的全面發展的有力手段和保障。由于資源短缺，生態環境脆弱，人口增長和資源開發利用對生態環境的壓力越來越大，生態安全面臨著嚴重的威脅和前所未有的挑戰。自然資源大都具有不可再生性，而生態環境一旦遭到破壞，恢復難度很大，付出代價很高，有些甚至是不可逆的。嚴重的環境污染，危害著人民群眾的身體健康。自然災害頻發，造成了生命財產重大損失。生態惡化的趨勢若不得到及時的遏制，無疑將削弱中國經濟、社會的發展基礎，制約人類社會長遠的發展。當前雖然環境與資源保護的法律體系已經建立，但還遠遠不能適應環境與資源保護的需要，地方法規缺乏針對性和缺少地方特色的問題仍然比較突出。地方立法的根本目的在于解決地方特殊問題，突出地方特色，沒有地方特色，地方立法就失去其存在的價值。有特色的地方立法就是地方立法機構在維護國家法制統一的前提下，根據地方實際，有針對性地解決具體問題和可操作性的地方法規。科學合理地解決問題應當是檢驗地方立法的根本標準。

貫徹落實科學發展觀，應轉變生產方式和消費方式，轉變不適應不符合科學發展觀的思想觀念，解決影響和制約科學發展的突出問題，徹底摒棄傳統的以高投入、高消耗、高污染、低效益為特征的生產模式和消費模式；放棄以犧牲資源環境為代價，追求資源產值的增長方式。根據本省的產業結構、資源、生態環境等各種因素的特點，有針對性地調整各種社會關系，走循環經濟發展的道路，堅持全面、協調、可持續的發展，建設經濟發展方式與資源環境條件相適應，資源節約型、環境友好型社會。只有人與自然的關系和諧了，生態系統保持在良性循環水平上，才能獲得永續的發展空間。

堅持科學發展觀的根本方法是統籌兼顧，統籌兼顧就是總攬全局、科學籌劃、協調發展、兼顧各方。法律的重要價值之一，就是通過立法來協調、平衡社會不同階層、不同利益主體的利益，實現社會公平和正義。立法過程是利益分配的過程，要認真充分考慮和對待各方面的發展需要，正確反映和兼顧各階層各群體的利益要求，妥善處理不同利益群體關系，善于把握各方利益的結合點，使各個方面的利益和發展要求得到兼顧。既遵循經濟規律，又遵循自然規律；既講究經濟社會效益，又講究資源和生態環境效益。從人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，按照民主法治、公平正義的原則，著力解決涉及人民群眾切身利益突出的問題，使全體人民共享改革發展的成果，為實現社會公平與正義，構建和諧社會奠定法律基礎。

科學發展 重在立法質量

提高立法質量，就是實現立法觀念、制度、技術、內容、形式的科學化、現代化。民主立法、科學立法是保證立法質量的根本途徑。

科學合理地編制立法規劃和立法計劃，有利于明確地方立法的目標、方向和階段性任務；有利于理順地方立法工作中的各種關系，避免立法的重復、分散，提高立法效率；還利于處理地方性法規之間以及與上位法之間的關系，避免法的沖突、重疊，保證法與法之間的銜接、協調，從而保證立法質量、使立法臻于科學化。

認真、細致地做好立法前的調研論證工作，為科學建構法規內容提供堅實依據。調研活動必須對立法目的、需要立法解決的問題、立法調整的對象、規范的內容和范圍，有深入細致地了解和把握，并在調研成果中得出結論。把著力點放到解決群眾生產生活中的緊迫問題上，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，促進人與自然、人與社會、人與人之間關系的和諧發展。

立法工作涉及的面寬、范圍廣、專業性強。彭真同志曾指出：“立法是一門科學，為了搞好立法，必須學習法律，熟悉法律”。一個法規、規章或其他規范性法的文件成功與否、科學與否，固然與立法的條件成熟與否，與立法者思想水平、知識水平以及對法所調整的社會關系了解的深度直接相關，但無庸置疑也與立法者的語言文字水平如何密不可分。立法工作者不僅要有豐富的法律知識和較高的立法技術、良好的法律素養，還需要不斷地學習，及時更新知識，了解掌握相關領域的專業知識和動態，以適應立法工作的需要。在立法中有很多事項涉及到很多專業知識和技術問題，起草這類法規，僅有法律知識和一般的工作知識以及經驗遠遠不夠。為了保證這類法規草案能夠及時、準確地起草，必須吸收有關方面的專家參加起草工作，充分發揮相關委員會的作用。從立法調研到法規草案表決，相關委員會的參與可以有效地彌補起草法規草案的同志在專業性、技術性知識方面的欠缺，促進立法質量的提高。

提高立法質量，完善立法技術是關鍵。立法技術的合理使用可以使立法成為科學的立法，使立法臻于較高水平，使立法正確調整社會關系和準確、有效、科學地反映立法者、執政者的意愿。

一個標準的法律規范應由三個要素構成：假定、行為模式和法律后果的歸結。假定必須明確、全面、周延，不能有所遺漏；行為模式必須慎重選擇、切合實際；法律后果的歸結必須與行為模式部分相適應。法的名稱應統一、簡明、明確，并與所規范的內容相適合。法的序言部分應簡明扼要，突出重點。正文部分一般依次分為立法目的、立法根據、適用范圍、定義規定、法的原則等。法的附則部分當明確規定法的解釋權歸屬、實施細則或補充規定的制定權歸屬、法律文件的失效或廢止、實施時間等內容。

立法語言文字應準確、簡潔、清楚、通俗、嚴謹、規范和莊重。既要實現語言的準確性和完整性，以滿足立法者順利表達思想的需要，又要保證語言不能過于專業和晦澀難懂，以符合執行者和最大多數守法者的理解能力。最基本的要求是明白、準確，避免語義含混不清，模棱兩可，使用一詞多義或容易造成誤解的詞語或句子。避免使用生僻的可能使人迷惑的方言土語、外來語等詞語和新出現的含義不固定的詞語，以保證立法質量。

（作者單位：吉林省人大環境與資源保護委員會辦公室）