論立法民主

法律程序標志著一個國家法治文明的程度。美國當代著名的政治哲學家羅爾斯認為：公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當過程，正當過程又主要通過程序來體現。同時法律的性質也要求立法必須遵循民主原則，體現人民的意志。立法民主又要求公眾能夠通過各種途徑參與到立法過程當中來。事實如此，從法律的有效性這個角度來講，它受到了這樣一種要求的約束，該要求就是，相同的人和相同的情形必須得到相同的或至少是相似的待遇，只要這些人和這些情形按照普遍的正義標準在事實上是相同的或相似的。而法律規范的有效性問題乃是一個根植于法律過程之中的問題。因此，法律程序是否公正，是否具有正義性，在很大程度上決定了法律目標能否實現。在當前我國推進社會主義法治建設和完善社會主義法律體系的過程中，引入協商民主理論，樹立程序正義理念，關注程序價值研究，對于促進立法過程的民主化是十分必要的。

立法的過程民主價值分析

自近代資本主義革命走向民主社會以來，立法權屬于人民已經被證明是確定無疑的真理，推行立法民主逐漸成為不可阻擋的社會改革趨勢。而立法民主是要靠立法的過程民主來保障。立法的過程，既是一個設定原則和規則的過程，也是一個價值博弈、權衡與選擇的過程。任何立法活動的展開都應當是有明確的目的，都應當是有價值目標和價值追求的。古往今來的立法，無論立法者有意為之或是無意為之，實質上都是在堅持一定的價值取向基礎之上運作的。價值問題雖然是一個困難的問題，但它是法律科學所不能回避的。立法的價值取向并不是外加的，而是由立法這一特定的實踐活動的特質所決定的，其本質上是人類在立法時對時代利益追求的取舍問題。法律既是一種行為規則，也是一種價值導向。因此，立法并不單純只是國家制定規則的活動，更為重要的是通過立法這一特殊的活動來內在地表達、傳遞、主導能夠被認同和接受的特定價值原則和價值追求。

立法價值取向的確定對于法律制度的建立具有重要的意義。任何法律制度的建立都是在立法價值取向的指導下進行的，在科學的價值原則指導下進行的。在良好的價值取向指導下的立法中，很難有惡法；而在邪惡的價值取向指導下的立法中，不可能有良法。有什么樣的立法理念就用什么樣的法，這已經被實踐所證明。一個法律制度，如果跟不上時代的需要或要求，而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的。因此，制定良法，以實現立法的價值取向和價值原則，必須以科學合理的立法理念為指引，必須實現立法理念的與時俱進。

在一個正義的法律制度所必須予以考慮的人的需要中，民主占有一個顯要的位置。要求民主的欲望乃是人類根深蒂固的一種欲望，是人性的一種普遍特性。民主是現代立法的正當性基礎，立法必須以民意為依歸，反映人民的意志。我們可以這樣說民主是立法的內在訴求，立法是民主首要的外在表達。正確的立法價值取向不是立法者個人意志或少數人意志的體現，而是人民的共同意志的體現。要想使代表人民意志的立法價值取向得以實現，首要的選擇便是堅持民主立法，建立民主立法制度。這是立法價值取向實現的首要條件和保障。而一個法律制度若要恰當地完成其職能，就不僅要力求實現民主，而且還需致力于創造秩序。因為，秩序的維續在某種程度上是以存在著一個合理的健全的法律制度為條件的，而民主則需要秩序的幫助才能發揮它的一些基本作用。

因此，立法民主是立法活動得以實現其價值和目標的基礎和保障。

我國立法過程中既有的民主模式及不足

目前，學界對公眾參與立法的關注主要集中在公眾對行政立法的參與，而很少觸及對全國人民代表大會及其常務委員會立法的公眾參與。這主要是因為現代國家行政權的急劇膨脹，使得掌握行政權的行政機關從原本的執行者，搖身一變，集規則的制定者與執行者于一身，使其侵害公眾權益的可能性增大。這與現代社會要求的行政機關只是民眾的服務者，公共產品的提供者的角色是不相符合的。也與現代的社會治理新模式和公共管理方式轉變的要求不相符的。這也從一個側面反應了，在間接民主下的代議制民主也因其所存在的先天性不足，受到廣泛的批判與質疑。從某種程度上可以說，代議制只是象征性的民主，代議制并不能表達民眾的真意。通過層層選舉的代表，其在多大程度上能代表選民的意愿以及在多大程度上反映選民的意愿，是值得思考和懷疑的。經過層層選舉的代表組成權力機構（在我國即是立法機構），當立法者制定的規范同整個社會的價值判斷及真正利益完全一致的時候，就達致了一種理想的境況，但是政治現實往往實現不了這一理想。立法者有可能是征服者集團的代表人，并會把征服者的價值判斷體系強加在廣大的被征服者的身上。

如果法律制度的主要目的在于確保和維護社會機體的健康，從而使人民過上有價值的和幸福向上的生活，那么就必須把法律工作者視為“社會醫生”，而他們的工作則應當有助益于法律終極目標的實現。毋庸置疑，從事立法性活動的法律工作者致力于或應當致力于社會利益之增進的工作。我國公眾參與立法的法律條文主要局限于憲法和立法法的原則性規定，但對采取的形式以及相關的制度安排都只做了原則性規定，而不是硬性規定，缺乏必要的程序性規定，不便于公眾實際參與立法。針對我國公眾參與立法的不足，有學者指出，我國公眾參與立法的不足具體體現在以下幾個方面：第一，公眾參與的適用領域在擴大，但參與的深度和效果尚有局限；第二，公眾參與行政行為呈現出參與熱情與冷漠的雙重性的；第三，公眾參與制度框架相對完整，但制度化水平較低，有的缺少必要的制度安排；第四，參與的社會基礎有所增強，但仍顯偏弱。由此可以看出，我國民眾參與立法的不足是有深刻的原因的，一是制度安排設計與社會基礎不足，程序性規定缺失，二是公眾的公民意識不足，受限于自身的各種因素。如何解決我國現存的民主模式下公眾參與立法的不足，引進協商民主理論能否使其得到有效解決？這些都是值得我們考慮的。

協商民主理論的正當性及可行性分析

立法民主是現代法治得以實現的前提和基礎，是建設社會主義法治國家的題中應有之義。立法要體現民主性，最重要是要在立法過程中體現民主的精神。近年來引起越來越多關注的一項變化，就是“我國人民政治參與的積極性不斷提高”。這一變化比較突出地表現在立法過程中，公民參與立法的呼聲和行動的積極性都在不斷提高。而協商民主理論為公民參與立法的過程當中，提供了理論上的路徑可能性。

協商民主（Deliberative Democracy）理論興起于20世紀后期，是西方在對自由主義民主和共和主義民主的批判吸收中發展起來的，它不滿于政策制定僅僅是各種偏好的聚合過程，提出通過協商程序實現偏好的轉換，并在反思選舉民理論的基礎上，重新強調公民積極參與公共事務。協商民主的法哲學基礎是建立在哈貝馬斯交往行動基礎之上的商談理論。在批判經驗性民主模式單純用經驗主義的方法來論證民主的游戲規則，導致合法性嚴重不足的基礎上，哈貝馬斯對傳統的自由主義和共和主義思想進行歸納整合，提出了第三種民主規范模式——建立在交往行動理論和法律商談理論基礎之上的商談民主模式，主張通過建制化的方式和程序促使民主的意見、意志、法律及公共決策的形成和實現。這種“雙軌制”的程序主義協商政治模式，一方面通過極為多樣的、多多少少是自主的公共領域，另一方面通過憲法框架中建制化的民主的意見形成和意志形成過程而形成起來，并能夠通過法律媒介而頂住另外兩種社會整合機制——貨幣和行政權力——的壓力而保持獨立。其基本理念是：立法和決策的合法正當性必須來自于公民的公共的、開放的、真實的、自由而平等的協商。因此立法決策的合法正當性源自于民主協商，那么民主協商的正當性源于何處？

毫無疑問，協商民主的正當性源自于人民。一切權力屬于人民，人民是一切權力的最終擁有者。民眾的合意是代議制和政府存在的基礎，在代議制民主本身能否真實的表達民意受到質疑的情形下，公民參與能為代議制民主注入新的正當性來源。同時，我們還可將協商民主理解為一套有關民主政治的理念與原則、決策程序和治理形式。它強調憲政民主體制下自由平等的公民是公共決策的參與主體，參與者應該在信息充分、機會平等與程序正義的條件下，對立法和決策進行公開討論，以辯論、批判、說理和審議的方式通過個體目標策略的轉換和個人價值偏好的轉移，形成集體的公共理性，從而賦予立法和決策以合法性。根據民主國家的憲政原則和法治社會的基本要求，凡影響公民權利義務的，理應征得公民的同意。參與便是公民有效表達意愿的方式，而協商民主是公民參與的一種途徑，是保障一切社會和國家事務決策合法性的基礎。因此，協商民主的正當性是毋庸置疑的，只是具有正當性的協商民主能否僅僅依靠其自身的正當性便可以有效地實施？

顯而易見，具有正當性的協商民主無法靠自身的正當性來實現，其實現需要一定的社會基礎和制度的安排與設計。協商民主描繪了一個理想的、自由和無強制交往的商談情境和協商規則，在這個“理想的協商環境”中，所有交往參與者在沒有系統壓抑和控制的情況下能夠自由平等地交流溝通，從而達成理解和共識。于是，建立在此基礎上的交往行動合理化的社會，就是一個人人相互理解、自由平等、團結互助、和睦相處的社會，社會成員就能真正實現作為“人”的價值和意義。但是現實畢竟不等同于理想中的狀態，現實中的社會無法為其提供一個良好的開放的公共平臺，以使公眾可以自由的進行公共討論。與此同時，在中國現行的環境下，民眾的理性意識以及公民意識還遠遠達不到協商民主理論要求下的通過自由的交談、討論和協商，理性的放棄自身的偏好以達成公意。這不是堅持所謂的愚民論，是在現實情形下，中國民眾的啟蒙遠未完成，因此要實現協商民主，必須首先要完成對民眾的啟蒙和相應的制度設計，否則，協商民主不過是一場美好的期望。

結語

筆者認為在目前的形式下，公眾參與立法的不足，光靠引進某種先進的理論和制度還遠遠無法解決存在的現實問題。學界對協商民主理論的研究還只是停留在簡單的譯介和宣傳上，但對其改變中國現行制度下民主性的不足寄予了足夠的厚望和熱忱，借用鄧正來先生在其《中國法學向何處去》一書中的話：學界一直對西方‘現代化范式’表現出一種無批判意識或無反思性的‘接受’。而沒有對中國現實進行足夠的反思。一種理論的實現必須具有其適合生存的土壤，在引進的過程中，如果盲目的植入，不僅無法達致預期的目標，更會使民眾對此種理論喪失信心。協商民主作為一種理論是理想的，它所描繪的是一副美好的民主圖景，但是無法為其提供良好基礎的社會現實只能讓其作為一種理想而存在。而我們需要做的是在深刻反思自身現實的前提下，吸收其合理的部分來改善目前各種制度中民主性的不足。總之，任何一種先進的理論或制度要得以實現，必須依靠良好的群眾基礎，而人民永遠是最關鍵的部分。

（作者單位：湖南師范大學法學院）