當前我國公共行政中的“反距離悖論”:根源及其解決

離悖論：政府信任

“距離悖論”一詞是最早是由美國行政學者弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中提出來的。早在20世紀70年代中期，一些美國學者進行了相關研究發現，公眾在對政府的態度上存在著一個悖論，即公民對低層級的政府及其官員持高信任態度，而對高層級政府持低信任態度。弗雷德里克森對距離悖論下的定義為：人們相信或者崇敬離他們近的政府官員，而認為離他們遠的政府官員則是懶惰的、不稱職的和不誠實的。距離悖論是西方國家公民對政府及其官員的信任感所表現出來的具有規律性的政治心理和行為，因而對西方國家公民政治參與中出現的一些政治現象能夠做出令人信服的解釋。

世界五大公關公司之一的愛德曼發布了2011年全球信任度調查報告。報告顯示各國公民對政府的信任度普遍上揚，中國政府以88%的信任度排名全球第一，比2010年的74%提高了14個百分點。雖然我國公民對政府的信任整體呈上升趨勢，但是當前我國公民對政府信任的強弱與政府層級的高低卻呈畸形發展，形成了民眾偏信中央政府的政治信任結構。與西方國家政治相比表現出一種強烈的“反距離悖論”，亦可稱中國式的距離悖論。中國社科院社會學所對全國28個省市居民的隨機抽樣調查顯示，在中央政府、地方政府、法官和警察、社區組織、行業協會、消費者協會、信訪機構、宗教組織等8種社會基本權力選項中，民眾對中央政府的信任程度最高。在對中央政府“很信任”的背景下，民眾對于地方政府的信任度被概括為“比較信任”。這強烈反映出當前民眾偏信中央政府的政治信任結構相當明顯，我國公共行政中的“反距離悖論”詬病十分嚴重。

當前我國公共行政中存在“反距離悖論”的根源

中央與地方的權士關系：央強地弱

對民眾偏信中央政府的政治信任結構可以從以下三個視角進行解釋，即歷史文化視角、理性選擇視角和制度主義視角。

從歷史文化視角解釋，在二千多年封建君主專制的背景下，公民對中央集權有著高度認同感。新中國成立初期，由于一些主客觀因素促使新中國選擇了以中央集權為主的單一制結構， 導致中央權力過大而地方權力過小。改革開放以來，雖然國家不斷通過權力收放來化解二者矛盾并取得一定成績，但是中央與地方的權力結構不合理問題依然存在。例如中央和地方職責分工模糊，黨政不分；中央權力過于集中，導致地方政府積極性不足等。

從理性選擇主義視角解釋，在一個理性的政治社會中，民眾會選擇自己所認為值得信任的政府，因為中央政府在尋求政治信任時的范圍大小、強烈程度、基本動機等都遠大于地方政府。例如，從政治信任尋求的范圍來看，中央政府作為統領全國政治體系的神經中心，其政治信任的尋求對象是全國廣大民眾，顯然大于以本轄區內民眾為對象的地方政府。

從制度主義視角解釋，我國民眾偏信于中央政府的政治信任結構可能是中央集權體制下的意外后果。這里所說的體制結構可能既包括我國當前的行政體制，又包括我國“自上而下”的官員選拔制度、“官本位”的政績考核制度等等。當代我國的政治體制是以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，其政治權力的分配既高度集中又高度分散。中央政府在這種獨特的中央集權體制的庇護下，在獲取民眾政治信任時具有十分明顯的“中央優勢”。

地方政府“街頭官僚主義”盛行

“街頭官僚”一詞最早現于李普斯基1977年寫的《建立一個街頭官僚理論》一文。他認為“街頭官僚”是指處于基層、同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務員。作為公眾和政府之間信息的傳遞者和溝通的中介，街頭官僚控制和管理著許多公共資源，他們的決策影響許多公民的生活福利，也直接地決定著對于公民的懲罰和獎勵，如街道辦工作人員關于接受公民低保申請的決策和交警對違章司機的處罰決定等。因此街頭官僚作為最前線的政府工作人員，因其所擁有的自由裁量權而持有相當大的政策制定能力，而與公眾直接廣泛的接觸使得他們在政府的政策執行中也具有舉足輕重的地位。

然而在一些地方政府，街頭官僚會運用他們手中有限的自由裁量權來管理周圍的環境，從而使他們變得更有地位和安全感。也就是說，有的街頭官僚會充分利用他們的自由裁量權來獲取利益，忽視民眾的利益訴求。這就意味著，街頭官僚和公民之間必然充滿了矛盾與沖突，而且在很多情況下，街頭官僚成為了公眾批評和抱怨的對象。這自然降低了民眾對地方政府的信任，從而也就形成了民眾不信任地方政府官員而偏信中央政府的政治信任結構。

缺乏完備的信息交換機制

在公共行政溝通中往往存在信息不對稱現象，具體表現為政府部門和公眾之間的信息不對稱、政府內各部門之間的信息不對稱、地方政府之間的信息不對稱。

這里所指的是政府部門和公眾之間的信息不對稱。地方政府在制定政策時，由于缺乏有效合理的溝通往往以政府為主導，很少顧及公民的利益訴求，認為制定出臺的政策可以很好地滿足公民的需求。因此，政府制定出來的政策往往由于忽視了大部分公民的利益而得不到公民的認可。公民認為政府沒有開通民眾參與政策討論、制定政策的有效渠道，沒有與公民進行有效的溝通與交流，沒有顧及公民的感受與利益訴求，當然政府也不會得到公民的支持。

缺乏完備的信息溝通機制使得地方政府處于尷尬的境地: 一方面，政府部門對于公眾信息的了解滯后或不全面。有的政策措施確實表達了公民的利益訴求，但是由于政府部門缺乏對民眾各方面信息的了解或了解的不夠全面，公民沒有得到相應的參與而使得公民對政策認同感偏低，從而影響了政策的有效執行；另一方面，公眾不了解政府的各種信息。政府掌握著大量的公共信息，相對公眾而言，政府處于信息強勢地位，但是由于公民獲取信息的渠道有限或公民對信息敏感度不強，導致在政策制定時缺少公民的有效參與，而忽略了公民的基本利益，這種失去公民積極參與和有效監督的政府行為，使得公民必然對政府產生不信任態度，甚至抵抗情緒。

化解中國式距離悖論的基本路徑

構建中央與地方和諧關系

實現中央與地方關系的和諧發展是建設服務型政府的需要，亦是是建設社會主義和諧社會的一個重要方面。中央與地方的關系，即中央政府與地方政府的關系，其實質是指國家采用何種結構形式，如何在縱向上配置中央政府和地方政府的權力。構建中央與地方政府之間和諧關系的路徑，必須反映央地關系的實質、遵循央地關系發展的歷史規律。首先，深化行政體制改革改革，理順黨政關系。其次，加強中央權威性，擴大地方自主權。再次，適時調整地方各級政府之間的關系。總之，在中央與地方關系建構中，既要維護中央權威，提高中央政府各種功能，又要擴大地方自主權，調動地方積極性，使中央與地方關系邁進強中央和強地方的雙贏發展軌道。

有效控制地方政府“街頭官僚”的自由裁量權

“街頭官僚”的作用是一把雙刃劍，中央政府必須尋找平衡點來使得街頭官僚既對上級管理者負責，又對公民負責，而且必須把街頭官僚理論和我國的國情結合起來，通過對我國基層公務員自由裁量權使用現狀的客觀分析。第一，加強街頭官僚的思想政治教育。自由裁量權能否得到正確使用，人的思想是關鍵，特別是處于基層的公務員應該樹立正確的角色憊識和權力觀。第二，規范自由裁量權的使用，改進政策執行方式。在街頭官僚公共政策的執行中，不可避免地使用著自由裁量權，其權力的行使正確與否在很大程度上關系到基層政府的形象和公共利益的實現。第三，加強政策執行間接主體(公民)的約束。這就要求調動公民參與政策執行的積極性來約束街頭官僚的政策執行過程和效力。

建立完備的信息交換機制

政府在行政管理過程中會產生大量的行政信息，這種行政信息在行政管理的過程中呈不對稱狀態分布。因此必須構建暢通的信息公開途徑，建立完備的信息交換機制：(1)建立完善的行政信息公開制度。建立行政信息公開制度是對民眾知情權的有效保障，也具有重要的現實意義。當前制定一項適合我國國情的行政信息公開制度并把之納入法制軌道是解決信息不對稱的關鍵。(2)構建地方政府與民眾的雙向溝通模式。加強政府部門與群眾的雙向溝通，及時掌握老百姓利益訴求，讓群眾了解政府的有關工作，征求群眾的意見，形成良好的互動機制。(3)強化輿論監督功能，促進信息公開。新聞輿論監督是提高行政機關管理活動的開放程度，促進信息對稱分布的一條有效途徑。

當前的中國地方政府，正處在中國現代化建設、社會轉型這一前所未有的歷史變局中，處在市場化、信息化、民主化和全球化等全新的時空背景下。政府與公眾之間的信任關系是涉及范圍最廣泛的信任，是社會正常運轉的基礎。當前我國公共行政中“反距離悖論”的出現，說明了在社會轉型過程中地方政府治理的復雜性與艱巨性，這是轉軌時期必然出現的新問題、新挑戰，也是在構建我國社會主義和諧社會過程中的必修課。在我國社會轉型期間，扭轉偏信中央政府的政治信任結構任重而道遠。中央和地方政府要正視問題，通過不斷的發展與改革解決轉型期間所面臨的危機，重建地方政府信任，扭轉偏激的社會疏離，還給社會以活力的距離狀態。

（作者單位：湖南師范大學公共管理學院）