景區(qū)評級一路走來

中國的旅游景區(qū)成名之路，曾經(jīng)靠的是口口相傳，如今卻是以級別高低論資排輩。十幾年來，景區(qū)評級制度從無到有，從低到高，為景區(qū)發(fā)展提供標準，引領著事業(yè)質(zhì)量提升的同時，也飽受爭議

家住河南白云山景區(qū)的張栓柱是當?shù)氐囊粋€普通村民，與其他村民一樣祖祖輩輩生活在這里，他們一起見證了景區(qū)從“嶄露頭角”到“舉世矚目”的過程。

2011年，白云山景區(qū)晉升為國家5A景區(qū)，張栓柱以山水為生，從景區(qū)受益，當上了農(nóng)家樂的小老板，人均年純收入由景區(qū)開發(fā)前的不足800元增加到現(xiàn)在的1萬多元。

“白云山從1992的國家森林公園到1997年的國家自然保護區(qū)，從2005年的4A級景區(qū)升級為2011年的5A景區(qū)，每提高一個等級，都能深切感受到當?shù)乩习傩丈蠲婷驳淖兓驼麄€縣城生活質(zhì)量的提高?！鳖I導白云山5A級景區(qū)評級之路的嵩縣縣委書記李大偉有感而發(fā)。

和白云山景區(qū)一樣在評級之路上角逐的景區(qū)也有很多。據(jù)悉，我國5A級旅游景區(qū)已達到130個，A級以上景區(qū)5000多個，遍布全國各省市自治區(qū)。

至今，我國景區(qū)評級制度已走過了13個年頭。

首個評級標準的誕生

我國對旅游景區(qū)的管理始于建設部以“風景名勝區(qū)”為代表的開發(fā)管理。

1985年，為了更好地保護、利用和開發(fā)風景名勝資源，國務院頒布了《風景名勝區(qū)管理暫行條例》，著力點是景區(qū)的資源保護，但主要內(nèi)容未涉及到景區(qū)的質(zhì)量管理。

那些年，白云山腳下的村民張栓柱以種糧食、采摘野果和野菜為生。家門口的大山是個寶，各種資源應有盡有。在他的記憶里，村民上山伐林、逮野味，上百年的大樹連根拔起，各種野生動物成為盤中餐。村民靠山吃山的思想十分嚴重。

那一年，時任國家旅游局局長的韓克華，在外賓接待工作和實地考察中看到了我國風景名勝區(qū)存在的種種問題，有著豐富海外經(jīng)歷的他認為景區(qū)的發(fā)展與其質(zhì)量管理密不可分，為促進風景名勝區(qū)的規(guī)范管理和提升，在韓克華與時任建設部部長的侯捷推動下，1994年國家建設部制定頒布了《風景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》，開始規(guī)范風景名勝區(qū)的質(zhì)量管理。

1998年，時任國家旅游局政策法規(guī)司司長的魏小安看到，國內(nèi)景區(qū)的旅游服務設施建設與管理質(zhì)量頗為混亂，還沒有一個科學的量化標準，景區(qū)的建設管理者各行其是，這在一定程度上難以保障游客的合法權益。

通過深入調(diào)查，他總結出十個問題即：政出多門、體制混亂，機制落后、觀念保守，秩序較亂、造成隱患，服務意識弱、服務質(zhì)量差，環(huán)境保護不力、損害可持續(xù)的環(huán)境基礎，破壞性建設加劇，資源和產(chǎn)品不匹配，市場定位泛化，質(zhì)價不符，可持續(xù)發(fā)展的后勁不足。同時指出，作為旅游業(yè)四大支柱中的旅游交通、旅游飯店和旅行社等三項當時都已經(jīng)擁有了各自的標準，唯有旅游景區(qū)沒有。

之前在國務院的“三定”方案中，國家旅游局負責擬定各類旅游景區(qū)、景點、度假區(qū)及旅游住宿、旅行社、旅游車船和特種旅游項目的設施標準和服務標準，并組織實施。有鑒于此，制定并實施旅游景區(qū)質(zhì)量等級標準正式列入議事日程。

為編寫適合景區(qū)發(fā)展的行業(yè)標準，國家旅游局引入IS09000標準體系中的原則，結合我國旅游景區(qū)的現(xiàn)實情況，于1998年由魏小安主持制定國家標準《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級服務標準》。

1999年6月14日，該標準由國家質(zhì)量技術監(jiān)督局正式批準，并以《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級的劃分與評定》文件名稱頒布，即GB/T 17775—1999。該標準于1999年10月1日起正式實施，由國家旅游局負責歸口管理。

景區(qū)評級以該標準為依據(jù)，配套制定了《旅游景區(qū)（點）質(zhì)量等級評定與劃分》的實施細則。具體包括：細則一《服務質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量評分細則》，細則二《景觀質(zhì)量評分細則》和細則三《游客意見評分細則》，合格景區(qū)將獲得相應的A級，簡稱為A級景區(qū)。此標準對景區(qū)級別評定的最高標準是4A，并未有對5A級標準的制定。

首個旅游景區(qū)評級標準的誕生，為我國旅游景區(qū)的規(guī)范化管理和質(zhì)量提升提供了標準認證和政策保證，意義積極而重大?！敖?jīng)過10多年實施，該標準獲國家標準局標準科技創(chuàng)新二等獎，這是全國服務行業(yè)獲得的唯一的、也是最高的獎項?！痹?jīng)擔任過國家旅游局規(guī)劃財務司規(guī)劃處處長、現(xiàn)任山東省旅游局副局長的竇群接受采訪時表示。

增加了5A景區(qū)的評選

首批國家4A級旅游景區(qū)是在2001年召開的全國旅游工作會議上宣布的，187家旅游景區(qū)獲此殊榮，標志著A級旅游景區(qū)在中國的正式出現(xiàn)。從此A級景區(qū)數(shù)量不斷增加，到2004年，A級以上旅游景區(qū)增加了811個。

而此時，我國各行業(yè)正面臨著全球經(jīng)濟一體化和有形貿(mào)易壁壘日漸削弱的局面，標準化工作成為技術壁壘的重要選擇，并日益受到各國重視。

當時，我國的旅游者主要是缺乏經(jīng)驗的大眾消費者，旅游目的也僅僅是初級形式的觀光游覽，一般的旅游產(chǎn)品便可滿足其需求。但隨著人們生活水平與文化程度的不斷提升，特別是中國加入世界貿(mào)易組織以來，服務業(yè)、特別是旅游業(yè)面臨的挑戰(zhàn)和壓力越來越大，對旅游業(yè)的標準化提出了更高的要求。

在這種嚴峻的國際形勢和市場要求下，旅游景區(qū)要生存和發(fā)展，必須以質(zhì)量的提升和改善為第一要義，原有的景區(qū)A級評級標準被賦予了更高的要求。

所以，對原標準的修訂迫在眉睫。

2002年，魏小安主持修訂了《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級的劃分與評定》標準。核心內(nèi)容是將景區(qū)評定的最高級別從4A增加到了5A。經(jīng)過兩年的認真論證，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2004年10月28日正式發(fā)布了修改后的新標準，即GB/T17775-2003，并于2005年1月1日起正式實施。

為配合新標準的實施，國家旅游局于2005年7月6日發(fā)布了第23號令《旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定管理辦法》。據(jù)《旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定管理辦法》，景區(qū)級別評定流程分為國家級和省級兩個級別。5A級旅游景區(qū)從4A級旅游景區(qū)中產(chǎn)生，由全國旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定委員會組織評定，4A級旅游景區(qū)也是國家級評定。3A級以下則由全國省級旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定委員會負責評定。

2007年5月，66家景區(qū)被全國旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定委員會組織評定后，批準為首批國家5A級旅游景區(qū)。

5A級景區(qū)的審批要通過旅游交通、游覽區(qū)域、旅游安全、接待能力等12道坎，評選難度系數(shù)不亞于申報世界遺產(chǎn)。A級景區(qū)作為旅游業(yè)的主要旅游吸引物和我國旅游目的地的典型代表帶動了我國旅游事業(yè)和相關行業(yè)的巨大進步。

實踐證明，新修訂標準的出臺，是中國旅游業(yè)在國內(nèi)外新形勢下發(fā)展的必然選擇和行業(yè)成果，指導了中國旅游景區(qū)更好更快地發(fā)展。

評級標準引發(fā)行業(yè)進步

旅游景區(qū)評級標準的出臺和修訂，使A級景區(qū)從無到有，從小到大，不僅壯大了旅游景區(qū)規(guī)模、增加了經(jīng)濟收入，對于提高我國旅游景區(qū)的經(jīng)營管理水平和服務質(zhì)量也起到了至關重要的作用。

截至2012年2月8日，全國已有130家5A級旅游景區(qū)和近3000個A級景區(qū)，景區(qū)類型也更加多樣，從以往的博物館、風景名勝區(qū)等幾種類型擴展到溫泉、滑雪、演藝和主題公園等50多個類型。

同時，景區(qū)經(jīng)濟總量不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，2010年全國4500多家A級旅游景區(qū)實現(xiàn)營業(yè)收入2000多億元，其中，僅門票收入就達800多億元。

旅游景區(qū)收入還是旅游行業(yè)中經(jīng)營收益最好的領域。2010年旅游景區(qū)利潤率高于旅行社和飯店5個百分點以上。此外，與其他產(chǎn)業(yè)相比，景區(qū)的現(xiàn)金流最為充沛，每天少則幾萬元，多則上千萬元，大型景區(qū)已成為各大銀行爭相搶奪的優(yōu)質(zhì)客戶。

與此同時，風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和自然保護區(qū)在評A級旅游景區(qū)的過程中，實實在在地明白了旅游景區(qū)的根本內(nèi)涵、旅游服務的基本定義以及開發(fā)建設和管理旅游景區(qū)的策略和方法。

現(xiàn)任國家旅游局規(guī)劃財務司司長吳文學評價，通過A級景區(qū)的評定培養(yǎng)了一批懂旅游、懂管理，業(yè)務精、能力強的景區(qū)開發(fā)經(jīng)營管理團隊。A級景區(qū)的管理也有著一套嚴格、科學、客觀的運營管理規(guī)范。正因為如此，現(xiàn)在一個景區(qū)是不是A級景區(qū)，是不是4A、5A級旅游景區(qū)，已經(jīng)成為旅行社組織線路、游客出行和銀行授信貸款的重要評判指標。

2012年的今天，白云山景區(qū)已躍居5A級景區(qū)名錄，旅游管理出身的縣委書記李大偉又以此為契機，提出了打造“5A嵩縣”的口號，將白云山景區(qū)所在的嵩縣打造成為一個5A級旅游城鎮(zhèn)，以旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)已成為白云山景區(qū)所在嵩縣經(jīng)濟的主要支柱。

由此可見，旅游景區(qū)評級標準的出臺引發(fā)的是整個旅游行業(yè)和相關產(chǎn)業(yè)的進步。

修訂版評級的末日？

《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級服務標準》修訂版實施已有7個年頭。新制定的“5A級”景區(qū)是中國旅游景區(qū)的最高級別，這個評級既表現(xiàn)了其在游客心中的地位和成功經(jīng)營的榜樣作用，也意味著它需要承擔起相應的義務。

然而在旅游景區(qū)迅速發(fā)展壯大的同時，所隱藏的問題也逐漸浮出水面。特別是對于各種硬性指標的規(guī)定引發(fā)了許多爭議，也帶了各種問題。

但“5A級”稱號的光環(huán)所帶來的經(jīng)濟和社會效益使各級景區(qū)趨之若鶩，一些景區(qū)為增級而無所不用其及。

矛盾，就這樣產(chǎn)生了。

修訂版評級制度中要求5A級景區(qū)必須有與景觀環(huán)境相協(xié)調(diào)的專用停車場或船舶碼頭，景區(qū)內(nèi)應使用清潔能源的交通工具等規(guī)定。

于是為了修建停車場而強制當?shù)卮迕癜徇w，不同程度損毀植被，過度使用與景區(qū)環(huán)境不協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化交通工具，如此等等。利益的驅動往往會帶來各方矛盾的沖突，特別是當?shù)鼐用窦爱數(shù)卣c旅游開發(fā)企業(yè)之間錯綜復雜的利益關系，可謂牽一發(fā)而動全身。

同時，5A級景區(qū)評選的目的是要集中打造一批具有國際影響力的標桿性旅游產(chǎn)品。所以4A如何才能升級5A，為數(shù)不多的硬性規(guī)定就有景區(qū)的海外游客接待量。比如，5A級景區(qū)要求年接待游客達60萬人次以上，其中海外游客5萬人次以上。于是，為了吸引更多的國內(nèi)外游客，千方百計擴大景區(qū)規(guī)模，盲目增加旅游活動項目，甚至不惜犧牲當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

更有甚者，針對5A級景區(qū)評選申報條件苛刻之現(xiàn)狀，4A景區(qū)也開始了“金元大戰(zhàn)”。一些景區(qū)為擠入5A景區(qū)行列，不惜投入巨資、過度拆遷改造。

矛盾集中的還有，東部沿海發(fā)達地區(qū)資源條件一般的自然景觀甚至人造景觀的A級景區(qū)數(shù)量，遠遠超過旅游資源類型豐富的西北部和西南地區(qū)，5A級景區(qū)在各個省市的分布嚴重失調(diào)。

由此，為追尋一個5A級稱號而出現(xiàn)的短視行為，引發(fā)了業(yè)界對評級制度本身的各種爭議。

據(jù)旅游局統(tǒng)計資料顯示，所有A級景區(qū)年度平均數(shù)量以2A級景區(qū)最多，其次是4A級、3A級，最低的是1A級。金字塔頂端膨脹過快，底層增長緩慢，以至于打破了穩(wěn)定的金字塔型的認證結構。

許多低質(zhì)量景區(qū)混跡在高質(zhì)量景區(qū)隊伍中，認證體系的分級功能被弱化了，旅游消費者對認證體系的認同感下降了，景區(qū)認證的公信力被削弱了。

在《旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定管理辦法》中有這樣一條規(guī)定，若景區(qū)達不到標準要求，應簽發(fā)警告通知書、通報批評，甚至做出降低或取消等級的處理。然而近年來活躍于媒體上的多是“新增”“晉級”“榮升”了多少高級景區(qū)，幾乎沒有真正被降級或取消等級的景區(qū)。

而現(xiàn)實情況中的高級別景區(qū)并未負責任地為游客提供其應該達到的標準服務，不少景區(qū)一旦上4A、5A景區(qū)榜，便無所顧忌，過度消費品牌逐利。似乎評級制度會保證他們的景區(qū)終身處于高品質(zhì)景區(qū)的光環(huán)之下。所以相對于復核工作，旅游部門對等級景區(qū)申報工作的熱情似乎更高一些。

景區(qū)的等級越高，對投資商、游客的吸引力越大，吸金能力就越強，但對景區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護、對消費者權益保護等重要議題，一直被選擇性地忽視掉了。

新問題的涌現(xiàn)使修訂版的景區(qū)評級制度面臨著挑戰(zhàn)，如何合理地調(diào)整評級標準來適應當前旅游業(yè)的發(fā)展，的確是個亟待解決的問題。