城鄉基本公共服務均等化研究述評

[摘要]城鄉基本公共服務均等化是我國基本公共服務均等化的重要內容之一。國內學者圍繞城鄉基本公共服務的內涵和范圍、城鄉基本公共服務均等化的內涵和標準、非均等化的成因及對策進行了廣泛深入的研究，取得了不少成果，但仍存在一定的局限性。本文梳理了制度的研究視角和治理的研究視角，并在此基礎上提出未來城鄉基本公共服務均等化研究的對策建議。

[關鍵詞]城鄉基本公共服務 均等化 城鄉差距

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0056-04

[基金項目]廣東省哲學社會科學“十一五”規劃學科共建項目“城鄉基本公共服務均等化視角下的‘村改居’社區治理”（09GF-01）的階段性成果。

[作者簡介]朱敏青（1980—），廣東佛山人，佛山科學技術學院講師，研究方向：公共行政；徐育才（1962-），湖南華容人，佛山科學技術學院副教授，博士，研究方向：公共管理與人力資源管理。

一、城鄉基本公共服務的內涵和范圍

1. 直接使用公共服務的內涵和范圍。大部分學者把城鄉公共服務看作是公共服務的一個部分，這部分研究首先從“基本”的含義出發，認為基本公共服務中的“基本”是指一旦供給被中斷，經濟就會出現局部或者全面的崩潰。因此基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展水平，為保護公民個人最基本的生存權和發展權而規定的，是與民生密切相關的一定發展階段上最低范圍的公共服務。其具體內容會隨著一國經濟社會發展水平以及公共財力水平、社會公共服務需求的變化而變化（邵明昭，張念明，2010）。現階段應將基礎教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施等關乎民生的基本公共品與服務列入基本公共服務的范圍（李一花，2008）。也有學者認為對城鄉公共服務的研究關注點應與對公共服務其他部分的研究有所區別。如包興榮（2006）認為政府公共服務主要可分為維護性公共服務、社會性公共服務兩種。城鄉公共服務差距突出表現在農村公共教育、公共醫療和社會保障等社會性公共服務產品供給水平遠遠落后于城鎮。因此，對城鄉基本公共服務均等化的研究應關注于社會性公共服務的均等化。

2. 將農村公共服務、城市公共服務與公共服務其他部分區分開來。王謙（2008）認為農村公共服務與城市公共服務之間是有區別的。農村公共服務是指為農村居民提供，滿足農業、農村發展和農民生產生活共同需要的具有非排他性和非競爭性的產品和服務。城市公共服務是指為城市居民提供，滿足城市居民生產生活共同需要的具有非排他性和非競爭性的產品和服務。就農村公共服務和城市公共服務的具體內容而言，有城鄉共需型公共服務和城鄉差異型公共服務。城鄉共需型公共服務是指為農村居民和城市居民共同需要，具有同等意義的公共服務，一般也是對社會公眾的生存和發展具有基礎作用的公共服務，如公共安全、基礎教育、基本醫療衛生、社會保障等。城鄉差異型公共服務是指由于城鄉經濟社會發展狀況、地域環境、人文風俗等方面的不同，農村居民與城市居民在需求方面存在差異的公共服務。滿足農村居民公共需要的農村公共服務項目，如農業基礎設施、農業科技成果推廣、農田防護林、病蟲害防治、小流域防洪防澇設施建設、技術培訓、農業信息服務、農村中小水利設施等。滿足城市居民公共需要的城市公共服務項目，如城市規劃、城市公共基礎設施、科學研究、公共交通系統等等。

二、城鄉基本公共服務均等化的內涵和標準

1. 城鄉基本公共服務均等化的內涵。大部分學者從三個方面論述了均等化的內涵：一是機會的均等化，城鄉居民享有公共服務的機會均等；二是結果的均等化，無論居民居住在何地，身份為何種，所獲得的公共服務在數量和質量上都應大致相當；三是公民的自由選擇權。同時研究者也注意到城鄉基本公共服務均等化的相對性和階段性。如邵明昭、張念明（2010）認為城鄉基本公共服務均等化是指國家的公民無論居住在城市還是鄉村，政府要為全體居民提供基本的、在相同階段具有相同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。首先，城鄉公共服務有統一的制度安排，將城鄉公共服務差距控制在合理的、可以接受的范圍之內。其次，城鄉公共服務均等化應表現為在城鄉共需型公共服務方面實行均等供給，而在城鄉差異型公共服務方面實行差異性供給。最后，城鄉公共服務均等化應當以城鄉居民的需求為導向，尊重城鄉居民的自由選擇權。

2. 城鄉基本公共服務均等化的標準。大部分學者用發展的觀點來看待均等化的標準，基本公共服務均等化的標準不是一成不變的，它根據經濟發展水平和財力水平的變化而變化（賀瑞珍，2010）。李一花（2008）認為均等化的標準有三種理解：一是最低標準，即要保底。二是中等標準，即政府提供的基本公共服務，應達到平均水平。三是最高標準，即全國各地基本公共服務水平的結果均等、水平一致。在經濟發展水平和財力有限的情況下，最初的均等是最低標準的或是保底的均等，然后提高到中等水平，最后是趨向于結果均等。王謙（2008）也指出實現城鄉公共服務均等化要分層次分階段進行，不同的階段要有不同的均等化標準和目標。以農民的現實需求和實現城鄉公共服務均等化的階段性為依據，當前實現城鄉公共服務均等化的內容應該主要包括兩個方面，一方面是實現包括基礎教育、基礎醫療衛生和社會保障在內的社會性公共服務城鄉均等化。另一方面是在努力實現上述公共服務城鄉均等化供給的同時，也必須從農民的現實需求出發，注重提供目前農民急需的、具有農村特殊性的、促進農業現代化的公共服務，增加諸如農村基礎設施、農業信息、農業科技服務和技術培訓等公共服務項目的供給。

在基本公共服務均等化標準的階段性上，也有學者提出了不同地區之間城鄉基本公共服務均等化標準應有所差別。如劉流（2010）認為基本公共服務供給水平根據現階段我國城鄉基本公共服務供給、需求情況以及公共財政構建中的特點應選擇由各個省制定差異化的均等化標準，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

三、城鄉基本公共服務非均等化成因及對策

（一）制度的研究視角

主要從四個方面來研究：

1. 城鄉基本公共服務的供給制度。此類研究認為我國長期實行優先發展重工業的非均衡發展戰略，特別是在城鄉二元經濟社會結構和“重城輕鄉”、“重工輕農”的“差異”管理體制下，政府通過索取大量的農業剩余來支持工業化、城鎮化建設，其對農業、農村的“多取”、“少予”及向城市過度傾斜的國民收入分配格局，“二元性”的城鄉基本公共服務供給制度導致了城鄉基本公共服務供給的非均衡化（羅靜，2010）。因此，大部分學者提出應當合理地進行制度設計或創新，建立城鄉統籌的基本公共服務供給制度，變農村公共服務的制度外供給為制度內供給，讓政府承擔起農村公共服務供給的主要責任，以制度框架來促使城鄉基本公共服務的均等化，包括調整現有的國民收入和利益分配格局，建立起工業反哺農業、城市反哺農村的新機制；建立城鄉一體化的戶籍管理制度和社會保障制度。

2. 公共財政制度。此類研究通過對公共財政制度的剖析來尋求城鄉基本公共服務非均等化的原因及其解決路徑。農村基本公共服務供給結構處于失衡狀態，究其原因一是財政支出結構偏頗。長期以來我國城市的公共服務產品和設施由國家提供，而廣大農村公共物品供給的主要資金來源是農民自我承擔、自我供給。另一方面，我國財政資金用于農業行政事業單位的管理費用遠遠大于對農業生產部門的投入。二是財政支農重點模糊。財政支農資金用于基礎建設的份額遠遠大于對農業科技三項費用的投入。三是財稅體制不合理。中央的稅收權利擴大，但用于城鄉基本公共服務投資支出的責任偏小，地方則稅收權利縮小，而財政用于城鄉基本公共服務支出的責任偏重，中央與地方的事權范圍模糊。

完善公共財政制度的途徑包括以下幾個方面：一是調整財政支出結構，使國民收入和財政支出更多地向農村傾斜；調整財政支農資金分配結構，擴大農村公共服務支出比重；二是進一步完善省級以下財政管理體制，增強基層政府提供公共服務的能力。積極推進省直管縣的財政管理體制改革，加大鄉鎮財政管理體制改革力度；三是通過分稅制、轉移支付等制度確保財權與事權相匹配。通過嚴格的法律程序規范各級政府間的財政支出責任，通過支出劃分、收入劃分與轉移支付“三位一體”的綜合手段，使地方政府縮小事權壯大財力。

3. 政府之間的權責劃分。此類研究認為目前中央與地方政府在提供公共服務中承擔的角色與責權利的劃分上不盡合理，是城鄉基本公共服務非均等化的重要原因。因此，在轉變政府職能的基礎上，應力求厘清中央與地方政府在公共服務提供上的權責關系，明確界定各級政府提供公共服務的責任和范圍。如包興榮（2006）認為必須切實轉變發展觀念進一步轉換地方政府職能。按照建立公共服務體制的要求，推進縣鄉政府改革和事業機構改革，加快實現政府由管制型向“規制—服務”型職能的轉變。

4. 干部考核制度。各類研究一致認為現行的干部考核制度不利于城鄉基本公共服務的均等化，我國自上而下的政府官員考核體系與政績“唯GDP”指標，導致擁有決策權的基層政府官員缺乏合理供給農村基本公共服務的利益驅動（羅靜，2010）。因此改革現行的干部考核制度是推進城鄉公共服務均等化的必要措施。城鄉公共服務均等化的視角下對政府官員績效進行評價的基本思路應包括兩點：一是對政府官員的評價應該注重基本公共服務的供給。盡快把基本公共服務數量和質量指標納入政府績效考核體系中，并逐步增加其權重；二是建立基本公共服務的問責制度。把公共服務指標納入干部考核體系，加強政府對基本公共服務供給的監管職責（賀瑞珍，2010）。

（二）治理的研究視角

治理視角的研究可以分成兩類：

1. 建構順暢的需求表達機制。研究者認為公共服務提供的困境是由于缺乏多元利益主體的參與，并且主要原因是多元主體之間基于合法性認同基礎上的橫向溝通出了問題。作為委托人的農民，其文化素質不高，信息獲取困難的狀況與政府擁有完善的信息資源形成鮮明對比，造成雙方信息不對稱。代理人憑借獨有信息，其行為經常偏離委托人的利益最大化目標。同時，村民自治體制不完善與農民組織化程度低又致使農民群體缺乏有效的組織形式和足夠的政治力量與作為代理人的政府抗衡，從而無法與政府進行對等談判，也無法對政府的強制性供給行為進行有效約束。

治理理論的研究視角強調多方主體之間平等的協商與談判，并通過在多方主體之間建立起良好的溝通機制共同來解決問題。主要是通過提升農民組織化程度，建立順暢互動的農村公共服務需求表達機制。

2. 鼓勵多元的公共服務提供主體。以民間力量推動基本公共服務的均等化，具有成本低、見效快的優勢，因此學者們建議打破民間組織發展的制度障礙，為民間組織發展創造良好的制度環境，以民間力量推進城鄉基本公共服務的均等化。公共物品的投資與提供要克服由政府全包的單一模式，實行以政府為主導，社會、民間與市場的多元合力聯動的服務模式（潘義勇，2010）。鼓勵在基層建立各類半官方及民間的公共服務提供組織。構建多元的公共服務機制，盡力吸引各種非政府組織加入到公共服務供給中來。各級地方政府應根據相關產品和服務的性質、特點及成本和效益，選擇恰當方式來提供公共服務（允春喜，2010）。

四、總結及展望

1. 對城鄉基本公共服務的內涵和范圍的界定，相關的理論和事實依據相對不足，城鄉基本公共服務均等化的標準有待進一步細化。

2. 制度分析視角的研究充分注意到了外部結構性因素對城鄉基本公共服務供給的重要影響，并將解決的路徑鎖定在制度之上，這為城鄉基本公共服務均等化的分析提供了一個非常好的邏輯起點，但也有較明顯的局限。一方面，城鄉基本公共服務均等化中的制度研究，主要停留在對制度的一般化理解基礎上。另一方面已有的研究對于制度的理解主要局限于作為“明文限定的規則和規范”，忽視了制度的豐富內涵，這在客觀上導致了許多研究仍停留在形式的層面上，缺乏對實際運行中的公共服務供給的深刻觀察和思考。

3. 治理分析視角為城鄉基本公共服務均等化提供了更多的選擇，但是這些成果主要只是介紹了一些新的公共服務提供形式，缺乏對公共服務提供體制創新更深層次的探討。從這個意義上來說，治理理論只是為實現城鄉基本公共服務均等化指出了一個方向，卻遠未能提出細致的分析路徑。

綜上所述，后續的研究可以考慮從以下的幾個方面進行：

第一，城市公共服務、農村公共服務與公共服務的其他部分有其一致性，但也有各自特殊的地方，將三者特別是城市公共服務和農村公共服務區分開來，使得在推進城鄉基本公共服務均等化的時候更具針對性和有效性。同時將均等化的標準進一步細化，不同地區之間按照自身的發展狀況制定不同的標準和路徑。

第二，未來可以系統地運用制度經濟學完整的分析邏輯和工具，來對制度生成的原因、制度變遷的決定性因素和路徑進行研究。另一方面，要全面理解制度的豐富內涵，除外在剛性的規范之外，可以從內在規范的角度出發，尋求各級政府是否有共享的基本價值體系及其元規則，以及這些內在制度對政府公共服務提供的影響和重構。

第三，治理的研究視角為城鄉基本公共服務均等化提出了一個可持續發展的方向，也就是通過合作尋求城鄉基本公共服務提供的解決方案，但治理的研究視角需要進一步說明如何在實踐中構建多元主體的合法性問題。多元治理主體之間的界限和責任問題應當如何解決、如何建立多元主體合作形成的自主網絡和相互溝通機制。根據我國目前的現狀，政府主導其他主體參與的治理模式應該是較為恰當的選擇。

第四，在城鄉基本公共服務均等化的眾多研究中，實證研究相對匱乏。未來的研究可通過大樣本的實證研究或案例研究進一步考察城鄉基本公共服務均等化的實際效果。

［參考文獻］

[1]邵明昭，張念明. 城鄉一體化與基本公共服務均等化[J]. 中共山西省委黨校學報，2010（4）:71-74.

[2]李一花.城鄉基本公共服務均等化研究[J].稅務與經濟，2008（4）:33-37.

[3]包興榮. 社會公正話語下的城鄉社會性公共服務統籌芻議[J].四川行政學院學報，2006（3）:70-73.

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[9]潘義勇.城鄉基本公共服務均等化與事權財權匹配改革探討[J].嶺南學刊，2010（5）:75-78.

[10]允春喜.城鄉公共服務均等化：意義、問題與對策[J].科學與管理，2010（3）:9-14.

A Review of Literature on Equal Basic Public Service between Urban and Rural Areas

Zhu Minqing， Xu Yucai

(Foshan College of Science and Technology， Guangdong Foshan 528000 )

Abstract: Equalization of basic service in urban and rural areas is one of the most important aspect of equalization of basic service. The research that has been done on definition and scope of the basic service in urban and rural areas， the definition and criteria of the equalization of basic service in urban and rural areas， the causes and measures of non-equalization can be clarfied into two angles， but both have defects. The research on instuitons should give more concerns to the comprehensive knowledge of instutions. On the other hand， the research on governance should explain how to construct the legitimacy of multi-subject.

Key words: basic service in urban and rural areas; equalization; gap between urban and rural areas

（收稿日期: 2011-11-16 責任編輯: 廖令鵬 ）