糧食托市收購與利益保護的政策思考

一、國家需要糧食安全

糧食是一種特殊的商品，它不僅能夠直接滿足人類生存的需要，也是一種重要的工業原料，還是關系國計民生的戰略物資。

工業化、城鎮化建設對糧食生產產生“擠出效應”。我國工業化進程對農業生產造成巨大壓力，對本不穩固的糧食安全體系提出了新的挑戰。

近年來，由于受自然災害影響和國際金融危機沖擊，一些糧食主產國頒布了糧食出口禁令。盡管以求自保的出口政策無可厚非，但是必然影響全球糧食供求關系，給我國糧食供給造成一定的負面影響。“糧食武器”已成為個別西方國家控制我國的重要手段。

我國糧食需求結構主要包括口糧需求、飼料糧需求和工業糧需求等。影響因素主要是口糧消費總量增加和消費結構升級，以及飼料糧和工業糧需求增長。

口糧需求數量持續攀升且質量逐步提高。飼料糧需求的數量、質量同步增長。同時，生物燃料、玉米深加工、生物制藥和釀酒工業尤其是生物燃料迅猛發展，不但會增大糧食消費比例，要求提高質量標準，而且會扭曲糧食價格，引發物價總水平上漲預期。

二、糧食生產核心區的尷尬

這幾年，國際糧價快速上升，波動劇烈，國內糧價略有上升。我們要理性對待國內糧價上漲，因為糧價持續保持低水平的話，農民種糧就沒有積極性，比較收益長期低于二、三產業及非糧食行業的話，這個行業就會凋敝，我們經不起這個萎縮。

在總量方面，盡管近幾年我國糧食連續增產，但供求偏緊的狀況并未根本改變；在區域結構方面，糧食生產中心北移，調出省在減少，真正能夠調出糧食的只有黑龍江、吉林、河南、安徽、江西等6省。同時，糧食產銷平衡區在縮小，主銷區糧食產需缺口逐年擴大。

農業省就是窮省，產糧大縣就是財政窮縣，種糧農民就是窮人，這是在中國應該解決但仍沒有很好解決的大問題。

采取最低收購價預案，農民穩定增收。據統計，在2006和2007的兩年間，河南全省農民從小麥托市收購中增加收入36.9億元以上；糧食獲得了持續穩定增長的動力，2007年全國糧食總產量超過5億噸，扣除大豆，谷物總產量大于需求量。國有糧食企業得以發揮主渠道作用，有利于促使糧食市場正常運行，還有利于調整面粉加工企業結構，促進小麥加工結構趨向大型化、合理化。

在市場價格低迷條件下，國家采取托市收購舉措增購一批余糧，效用很大：既使農民增加收入，又能使國家掌握足夠糧源，有效提高國家糧食安全度。

與國際糧價飛漲相對照，中國糧價雖然有所上揚，但還比較溫和，整個糧食市場穩定，國內市場供應充足，國家果斷采取的托市收購與抑價拋出相結合政策功不可沒。

小麥托市收購就是國家解決這一問題的措施之一。小麥托市收購政策是我國探索出的一條具有本國特色的、有效的糧食宏觀調控手段。

三、問題討論及政策建議

1.中國儲備糧管理總公司的社會責任

中央儲備糧（以下簡稱中儲糧）是國家調控糧食市場的重要物質手段，是關系國家經濟政治安全的重要戰略物資。最低價收購糧是為穩定糧食生產和促進農民增收、加強和改善糧食宏觀調控的一項新政策。中國儲備糧管理總公司是經國務院批準，由國務院管理的大型國有企業，承擔著中央儲備糧管理和最低價收購糧食的執行主體任務。

按國家規定，2012年白麥、混合麥分五個等級，三等品價格為2.04元/公斤，相鄰等級之間每公斤相差0.04元。三等小麥容重750～770克/升，水分含量12.5%以內，雜質含量1.0%以內，不完善粒8.0%以內。中儲糧各收儲庫點嚴格標準，完成了任務，實現了價格托市，在一定程度上保證了農民的種糧收益。

雖然是企業，但中國儲備糧管理總公司有平抑市場波動、保證國家糧食安全的重要職責，所以在小麥托市的主體選擇時，以中國儲備糧管理總公司為主體是正確的，是可控的。在非市場競爭領域引入以贏利為目的一般企業，會提高效率，但在托市和抑價方面很難管控。

糧食托市收購的唯一性資格，政治任務、壟斷經營及經濟利益的關系使中國儲備糧管理總公司績效考核成為需要進一步研究的課題。

2.糧食主產區利益流失的問題

糧食主產區利益的流失會對糧食生產不利，進而影響我國糧食安全保障。一方面糧食主產區種糧收益低下是我國一直以來保證糧食安全面臨的嚴重問題。農民種糧沒有經濟效益是中國糧食生產的普遍現象。農民利益得不到保障，種糧的積極性就會受到嚴重挫傷。

另一方面，流通環節糧食生產成果轉移到主銷區，造成糧食主產區利益再次流失。主要體現在三個方面： 一是糧食價格與農業生產資料價格、農村工業消費品價格存在“剪刀差”，在這種“剪刀差”中，糧食主產區因糧食價格低而利益受損害，而作為糧食主銷區的沿海發達地區從農業生產資料和工業消費品高價中獲得較多利益，導致糧食主產區在投入產出過程中利益外流，經濟建設成果隨著糧食輸出流向其他區域。二是糧食主產區初加工的糧食產品（上游產品）價格低于精加工糧食產品（下游產品）價格的“剪刀差”。糧食主產區一般都是生產初加工的糧食產品，而沿海發達城市、糧食主銷區一般都是精深加工，這樣使沿海發達地區有可能利用糧食主產區提供的廉價糧食原料或半成品，通過先進精細的加工而獲得較多的利潤。三是在糧食輸出過程中，糧食主產區遭受的不公平市場競爭，糧食主產區不能自主糧食輸出，糧食輸出價格、數量都不能按照市場供需規律得到有效控制。糧食主產區為完成儲備糧任務，除了生產者承受糧食成本增加的負擔外，地方政府及糧食企業（流通者）還承受了巨額的倉儲、損耗、利息等費用，而沿海發達地區獲得商品糧并非完全由市場調節，很大程度上是通過行政手段調劑的，他們所得到的糧食價格低于糧食的生產、運輸和儲藏成本，生產成果再次流失。

3.產銷區糧食生產、消費、儲運合作

隨著糧食流通體制改革的進一步深化，特別是主銷區糧食購銷市場化的加快，糧食缺口越來越大，為了保證糧食安全，對產銷區協作提出了新的要求，迫切要求糧食主銷區與主產區建立長期穩定的購銷關系，以保證必要的糧食供應。因此，通過建立糧食產銷區長期穩定的供銷協作關系，以協調好糧食生產者、經營者、消費者三者的關系。

從國家層面，在國家總體區域戰略規劃指導下，依據國家公共財政理論，結合當前糧食主產區糧食生產成本過高與收益流失的現狀，構建利益補償的博弈模型，從中央政府和糧食主銷區兩個補償主體層面分析當前對糧食主產區進行補償的情況，為完善現行糧食主產區補償體系提供理論和實踐依據。通過對糧食主產區和主銷區的產銷協作關系分析，并借鑒歐盟的農業政策，構建符合我國國情的產銷利益協調機制。可試設立類似糧食生產能力指標或噸糧食指標的跨區域合作或交易制度，讓有生產糧食稟賦的省份安心生產糧食且有一個較體面的收入。

4.托市價格制定與抑市價格制定

以什么樣的價格托市才能既避免糧價上漲導致真實通脹，又避免谷賤傷農導致農民種糧積極性下降，這本身就是一對難以協調的矛盾。若當前最低托市收購價高于市價，表面上避免了谷賤傷農，但由此形成的損失則需國家通過財政補貼和農發行優惠貸款所承擔。

中國儲備糧管理總公司履行糧價維穩與防止谷賤傷農，也面臨兩難：在糧食豐產時，為防止谷賤傷農，中國儲備糧管理總公司響應政策以最低收購價收購糧食，而這將導致市場上糧食加工企業等無法收購到足夠的糧食，從而導致成本上漲。同樣，在糧食歉收、糧價飆漲下，中國儲備糧管理總公司若隨行就市拋售庫存，則給人以囤貨斂財、助推通脹之虞；而若低于市價出售，則又會損害農民利益的質疑。

5.全面提升服務質量

實施“一站式”服務和預約收購、預約驗收，縮短農民售糧排隊等候及結算時間，讓農民體面售糧，賣“舒心糧”；積極引導農民群眾改變以往賣“毛糧”和高水分糧的習慣，宣傳曬干揚凈，提高糧食等級質量，實現賣好糧、多增收的目的。帶頭嚴格執行國家政策，充分發揮好中國儲備糧管理總公司“主力軍”和“主渠道”作用；分公司將根據商品量增設收購庫點和直接設點收購，滿足農民售糧需要，應收盡收，不讓農民賣糧難。

6.過糧車輛免收通行費

農民特別是經紀人對過橋過路費反映問題比較集中，在托市期間，運送糧食的車輛可否給予農產品優惠，需要多部門共同研究。

作者單位：1中國農業大學；2中央農村工作領導小組