地方“隱性破產(chǎn)”？

10.7萬億。

這個(gè)數(shù)字既接近我國2011年財(cái)政收入總量，也是2010年末審計(jì)署公布的地方債務(wù)的余額。政府使用債務(wù)工具無可厚非，而目前如此之大的債務(wù)總量，確實(shí)讓人捏了一把汗。

更加糟糕的是，2012年、2013年成為地方債務(wù)集中到期時(shí)間，將有44%的債務(wù)到期，總額約達(dá)4.6萬億元。而我國地方政府賴以生存的“土地財(cái)政”目前也舉步維艱，這就再次為政府債務(wù)的可控性和可持續(xù)性打上了一個(gè)大大的問號(hào)。

無法停止的債務(wù)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家李開發(fā)認(rèn)為：“地方債為什么飆升？是因?yàn)榈胤秸疀]有錢；地方政府為什么沒有錢呢？是因?yàn)槟壳暗呢?cái)稅體制讓大部分社會(huì)稅收流進(jìn)了國庫。目前的財(cái)稅體制使得68%的稅收直接進(jìn)入了國庫，地方財(cái)政因此必然捉襟見肘。”

記者從某省了解到，近年來經(jīng)濟(jì)下行已是不爭(zhēng)的事實(shí)，穩(wěn)增長帶來的財(cái)政壓力就更大了，不少地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須上項(xiàng)目而且要求“又大又快”。該人士稱，這幾年省里安排的還債數(shù)在逐年上升，增長率也逐年上升。各地在大規(guī)模舉債建設(shè)新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的同時(shí)，地方融資平臺(tái)的債務(wù)總量也在不斷增加。

而不少縣鄉(xiāng)盲目急進(jìn)的“城市化”也是巨額債務(wù)的推手之一。在中部某省的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)匦陆嗽S多住宅樓，而據(jù)說就是把區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)民都搬進(jìn)去住，也空出很多來。除此之外就是基礎(chǔ)設(shè)施，文化娛樂設(shè)施，道路等等一應(yīng)俱全。可是，地方卻因此欠下了巨額債務(wù)。某官員苦笑說：“現(xiàn)在東西都建好了，最大的問題就是還債了，可以說幾屆政府都還不完。”

“現(xiàn)在很多城市的保障房建設(shè)，是政治任務(wù)，不完成烏紗帽就會(huì)不保。其實(shí)保障房建設(shè)對(duì)地方政府的壓力是很大的。如果要建商品房，土地出讓金可以回收，可以抵成本，同時(shí)拍賣的時(shí)候，還有另外一筆費(fèi)用。現(xiàn)在保障房建設(shè)，地要花錢，建房子要花錢，維護(hù)要花錢，一系列全部要花錢，本來市縣政府就沒什么錢。或者一邊就是商品房開發(fā)，一邊就是保障性住房建設(shè)，那商品房的一部分錢就可以轉(zhuǎn)過來。但是前一段的情況是，商品房幾乎是停滯狀態(tài)，那地方政府的壓力當(dāng)然會(huì)很大。”中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說。

此外，記者從某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解到目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍負(fù)債率很高，某鎮(zhèn)政府干部說：“債務(wù)來源有很多方面，比如這些年為了吸引企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)搞‘三通一平’投入了大量資金。可是由于產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，不少企業(yè)已經(jīng)關(guān)門了。另外，三公經(jīng)費(fèi)開銷也很大，預(yù)算內(nèi)資金用于工資福利之后就所剩無幾，每年預(yù)算外最少再需要安排200萬，才能讓政府運(yùn)轉(zhuǎn)起來。”記者還發(fā)現(xiàn)，在這種情況下，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開起了公司，靠貸款和借款來維持正常開支和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

盡管現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債。但事實(shí)上，各級(jí)地方政府大都在不同程度上擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，事實(shí)證明，這些債務(wù)也大多處于隱性狀態(tài)。

多頭管理問題多

按現(xiàn)在的情況來看，負(fù)債規(guī)模大已成定局，而更要命的是，我們的體制機(jī)制似乎并沒有駕馭這個(gè)“天文數(shù)字”的能力。

從債務(wù)管理上來看，它與債務(wù)本身一樣具有巨大的不確定性和隱蔽性。據(jù)某地財(cái)政局人士稱：“目前地方債務(wù)誰批、誰發(fā)，都沒一個(gè)確切的說法，常常是部門間相互扯皮。財(cái)政在債務(wù)方面的管理職能也沒有體現(xiàn)出來，政府與財(cái)政之間的關(guān)系也很微妙。總的來說就是比較亂，沒有審批、沒有信用評(píng)估、甚至都沒有還債的安排，只是領(lǐng)導(dǎo)的一句承諾，就大規(guī)模的放貸了。另外，人大在債務(wù)的監(jiān)督方面，也沒有起到應(yīng)有的作用，很多債務(wù)人大都不知情。最大的問題是街道，嚴(yán)重缺乏監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)。由于街道機(jī)構(gòu)直接對(duì)縣政府負(fù)責(zé)，也不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人代會(huì)，預(yù)算就更加撲朔迷離。他們的預(yù)算不要說接受群眾監(jiān)督，連見都見不著。”

社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副研究員張德勇認(rèn)為：“就像一個(gè)國家只能有一個(gè)財(cái)政部，一個(gè)公司只能有一個(gè)財(cái)務(wù)處一樣，地方政府的債務(wù)也應(yīng)由一頭管理，不能多頭管理！他認(rèn)為，債務(wù)多頭管理的最后結(jié)果就是，發(fā)改委批下企業(yè)債，批了以后卻不負(fù)責(zé)任，最后還不了，還是要政府兜底，政府兜底就是財(cái)政兜底。所以，前一段清理城投債，清理融資平臺(tái)債務(wù)的時(shí)候，由財(cái)政牽頭正是出于這方面的考慮。”

而當(dāng)記者問及現(xiàn)在地方的財(cái)政部門并未發(fā)揮其在債務(wù)管理方面的主體性職能時(shí)，張德勇說：“其實(shí)很多都是歷史問題，到現(xiàn)在為止，說是財(cái)政牽頭，但是其體制機(jī)制沒有變化，很多東西還是通過發(fā)改委。而且各地市都成立金融辦，類似于地方的第二財(cái)政，這是個(gè)大問題。金融辦是協(xié)調(diào)資金來源的，也就是他們承擔(dān)了財(cái)政的功能，那么到了還債時(shí)候，金融辦有錢去還嗎？如果一直這樣去做，收拾爛攤子的還是財(cái)政。弄清楚債務(wù)來源，為以后融資牽頭協(xié)調(diào)，這些都是財(cái)政應(yīng)該做的事情。從某種意義上來說，財(cái)政的功能被肢解了！債務(wù)管理本來就是財(cái)政的職能，現(xiàn)在讓地方政府劃走了。所有人都明白，國家不可能有兩個(gè)財(cái)政部，公司不可能有兩個(gè)財(cái)務(wù)處，但地方政府就要有幾個(gè)財(cái)政部門嗎？”

償債困境

F是一位私企企業(yè)主，談起政府欠他的債，不禁滿腹牢騷：“前些年鄉(xiāng)政府搞了一個(gè)項(xiàng)目，三通一平和廠房建設(shè)等費(fèi)用近千萬。那時(shí)候要是想拿到項(xiàng)目，很大一部分決定于你墊支的多少。當(dāng)時(shí)政府向我打了包票，先上馬后續(xù)資金會(huì)逐步到位。可是后來換了一任領(lǐng)導(dǎo)，說項(xiàng)目要重新評(píng)審，這事情就耽擱下來了。直到現(xiàn)在，鄉(xiāng)政府還欠著我6、7百萬呢。”

隨后，記者又找到了另一位“老板”。他說，政府拖欠20多萬，最后實(shí)在迫于無奈將政府告上法庭。法院的判決也要求政府如期還債，可是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)說實(shí)在拿不出來，就批了條子說一年還一點(diǎn)，分十幾年還完。據(jù)他透露：“現(xiàn)在要債很難，都要領(lǐng)導(dǎo)親自批，而且他們一般先還‘關(guān)系好的’，有時(shí)候還需要塞點(diǎn)‘紅包’，才能‘吐出’一點(diǎn)來。”

另一邊，面對(duì)巨額債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，他們的日子也不好過。當(dāng)記者問到，如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)時(shí)，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部J說：“現(xiàn)在的情況，用當(dāng)?shù)氐脑捳f就是10個(gè)缸六個(gè)蓋，許多地方蓋不住，只能借新債還舊債。或者通過一些其他方法增加收入。其實(shí)前些年鄉(xiāng)里欠的更多，達(dá)到800多萬，這些年通過賣地還了一些，到了500多萬。不過那些年事情辦的很急，有些土地都沒有證，還有的地方甚至把農(nóng)業(yè)用地用來開發(fā)旅游項(xiàng)目。”

“可是現(xiàn)在賣地也不是太行的通了，你們有考慮其他辦法嗎。”

“有些旅游業(yè)和工業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過完成稅收任務(wù)，得到一定返還。但是不發(fā)達(dá)的，就只能靠非稅收入了。比如計(jì)劃生育罰款，一個(gè)就能罰到20萬，還有違章建筑罰款，罰沒款等等。舉個(gè)例子，好幾年前縣里的公安局要建辦公樓，財(cái)政拿不出錢來，最后他們就自己去罰款，還定了指標(biāo)。當(dāng)然，這種行為肯定會(huì)帶來一些不良后果。”

我們看到，如此之多的地方政府“敢于”借債，并且在債臺(tái)高筑的情況下都能過安穩(wěn)度日，這不得不說是一個(gè)怪象。J說：“一方面是因?yàn)榇蟛糠謧鶆?wù)并不用一下子就還清，所以官員們都不以為意。我覺得還有部分原因是由于債務(wù)并未列入財(cái)政。現(xiàn)在的情況是，政府和企業(yè)簽合同，承認(rèn)政府欠了錢，但沒人敢承諾財(cái)政欠了多少錢。如果一旦都計(jì)入財(cái)政，財(cái)政赤字如此之大，這對(duì)官員的政績就會(huì)構(gòu)成極大的威脅。”

此外，在政府之外，不少下屬企業(yè)及國字號(hào)公司舉債數(shù)量巨大，如水務(wù)公司，學(xué)校，土地開發(fā)公司等等。據(jù)某市城投公司人士介紹，該公司前期投入大部分來自企業(yè)債，剩下一小半為大型國有銀行，剩下由土地出讓和融資租賃補(bǔ)充，共有30幾億元。該內(nèi)部人士“生動(dòng)”的對(duì)記者說：“有些公司拿貸款容易到什么地步呢，銀行老是請(qǐng)他們吃飯，要把錢貸給他們。真正經(jīng)營困難的企業(yè)很難拿到錢。”此外，融資平臺(tái)的狀況也不容樂觀，不少地方的產(chǎn)業(yè)園、新區(qū)等城市建設(shè)項(xiàng)目所需資金，都要靠融資平臺(tái)籌集，其中85%來自銀行貸款。而地方融資平臺(tái)的債務(wù)又沒有列入政府債務(wù)，所以這些機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的地方債務(wù)也難以估計(jì)。據(jù)相關(guān)投資機(jī)構(gòu)稱，一旦出現(xiàn)違約或進(jìn)行地方債務(wù)清償，那么市場(chǎng)對(duì)于城投債信用風(fēng)險(xiǎn)的恐慌可能會(huì)難以抑制，進(jìn)而引發(fā)信用危機(jī)。

政府的美式破產(chǎn)

當(dāng)?shù)胤秸呢?fù)債超過了自身的償還能力，應(yīng)該怎么辦？首先，就是很多人也在想的，那就是賴著不還。而且這種不是辦法的辦法在基層很普遍，而且層級(jí)越往下違約幾率越大。這個(gè)辦法一不合法二會(huì)帶來很多社會(huì)問題，自然不可長久維系。其次，就是借新債還舊債，或是由上一級(jí)政府來兜底，亦不可取。最后就只剩下破產(chǎn)一條路。

也許要讓國人也接受破產(chǎn)，確實(shí)是件不容易的事，但地方政府破產(chǎn)在國外已不是什么新鮮事。美國加州南部的橘縣曾于1994年12月宣告破產(chǎn)。另外，美國紐約州政府曾多次瀕臨破產(chǎn)。而日本也已有過884個(gè)地方政府宣告破產(chǎn)。

事實(shí)上，破產(chǎn)的內(nèi)涵就是一種適者生存的觀點(diǎn)。在市場(chǎng)中，企業(yè)無法生存，那么就退出市場(chǎng)。同樣，一個(gè)地方政府無法生存，也需要合理的退出機(jī)制，由更加強(qiáng)大和更適合的政府機(jī)器來代替。

地方政府財(cái)政重建與破產(chǎn)是緊密聯(lián)系在一起的，其中囊括了一系列環(huán)節(jié)，既包括破產(chǎn)清算—其目的在于最大限度地保障債權(quán)人（銀行、投資者等）的利益; 也包括和解、重整，目的在于側(cè)重債務(wù)人（地方政府）的重生。因此，地方政府財(cái)政重建就是在對(duì)債務(wù)的集中清理和安排的基礎(chǔ)上，使得地方政府?dāng)[脫財(cái)政危機(jī)、財(cái)政恢復(fù)正常的措施及過程。地方政府財(cái)政重建的完成一般是以其債務(wù)償清、公共服務(wù)供給正常為標(biāo)志。

在美國，政府破產(chǎn)并不意味著政府的倒臺(tái)。所謂破產(chǎn)只關(guān)涉到財(cái)政方面，政府依然能夠行使相應(yīng)的公共職能。只是在維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)之余，政府主要的工作變?yōu)閭鶆?wù)重整和平衡預(yù)算。如上文提到的加州橘郡，破產(chǎn)后縣政府改組，裁員12%，該縣17000名公務(wù)員被裁減 2000余人；隨后不得不緊縮開支，壓縮了固定資產(chǎn)投資計(jì)劃和公共服務(wù)項(xiàng)目；最后是由新的縣政府就新的還款協(xié)議與債權(quán)人進(jìn)行談判，承諾以未來若干年內(nèi)的地方稅收償還債務(wù)。最終在八個(gè)月后結(jié)束了危機(jī)狀態(tài)，脫離破產(chǎn)。這不得不說是一個(gè)破產(chǎn)倒逼地方政府規(guī)范其運(yùn)營方式的典型案例。

縱觀美國的財(cái)政體系和破產(chǎn)法的規(guī)定，美國政府確實(shí)無意規(guī)避政府所應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)。其深意在于，這樣的制度安排能倒逼政府承擔(dān)其財(cái)政不自律所帶來的后果。