行政成本“解方”

到目前為止，各界對行政成本仍然沒有確切統一的定義。

本文所談的行政成本主要是指狹義上的行政成本，指政府在進行公共管理和提供公共服務的過程中所花費的各種費用的總和。它包括靜態成本、運行成本等。靜態成本是構成政府組織機構所需的費用，包括政府辦公場所、辦公設備、政府工作人員的工資等；運行成本是維持政府正常運轉所需費用，包括公車、公務接待、培訓考察會議和政府采購等。

行政管理成本存在的主要問題

1、項目決策失誤導致的資源浪費。由于政府在項目決策中的偏差導致的資源配置不合理乃至超前建設、重復建設、反復拆建造成的浪費，以及個別地方政府追求形象造成了部分項目建設規模和標準過高。如，近年來一些地市紛紛實施信息化工程，各部門都投入較多資金建立自己的網絡體系，由于各自為政，資源沒有共享，造成了重復投入、資源閑置。

2、日常辦公經費開支浪費較大。表現在：一是機關辦公用電、用水、用紙等資源使用基本處于“按需消耗”狀態，廣大機關干部長期在優越的工作環境中養成了大手大腳花錢，無拘無束耗能的習慣，辦公資源節約意識普遍不強，體現在部分單位白天辦公亮燈、用紙單面打印、空調溫度調低、下班不關電腦、用水不節約等日常辦公細節方面；二是辦公用品配置把關不嚴，一些貴重物品如辦公電腦、數碼影像品檔次攀高，且配置數量及更新要求無明確禁限，而消耗性的辦公用品的購置和領用更是缺少必要的控制和節度；三是對固定辦公資產和物品的處置有較大的自由裁量權，缺少規范的報廢、報損規定，一些單位固定資產賬實不符，管理缺損。對于一些臨時工作機構或辦公室，往往在完成機構使命、撤銷臨時機構或組織后，對其建立時所新配置的固定辦公用品也無明確的處置規定，基本是紛紛流入相關單位的“公囊”。

3、職務消費增長過快。表現在：一是公務接待超標準。由于盲目追求檔次、講排揚、比闊氣，一些接待標準形同虛設，每年公費接待經費數額較大，增長較快。二是各種形式會議、調研、考察、培訓活動連年遞增，導致各單位的差旅費嚴重超支。三是公車增多趨勢加快，公車私用屢禁不止，已成為當前政府支出增長和群眾反映強烈的問題，對政府形象產生了一定的負面影響。

行政成本增長的合理性

應該肯定，各地行政成本的增長有其一定的合理性，主要體現在以下幾方面：一是公共管理事務投入加大。隨著經濟的快速發展，公眾對公共產品和公共服務的需求越來越多、越來越高。為此，政府加大了在公共安全、公共交通、社保、醫療、教育等公共事務方面的投入，由此導致的行政成本增長應該說是合理的。二是公務員工資福利水平的提高。經過幾次工改和統一地方福利津貼的實施，各地公務員工資制度逐步趨于合理，工資福利水平相應增加。三是公共管理決策成本逐漸提高。隨著社會經濟文化的進步，公眾對公共決策的科學性、法制性要求越來越高，公共管理決策日趨復雜，政府決策成本隨之增加。比如，政府對某個區域進行規劃，以前規劃局上報方案給市政府批準即可，現在則需要經過法定的程序。首先要征集方案，然后組織專家評審，評審后公示征求公眾意見，最后修改后才上會研究決定，所有這些都需要財政投入，都計入了行政成本。為此增加的行政成本卻是非常必要的。四是政府管理水平需要適應社會的要求。隨著科技進步，為適應社會要求，政府管理水平同樣面臨技術革新。為提高效率，政府推行電子政務；為方便群眾，政府推行網上辦事；為改善治安，政府實施治安監控、科技強警等。因此造成行政成本的增長也是合理必要的。

行政成本不合理成因

行政成本觀念弱化，行政效益觀念不強。在市場經濟活動中， 任何企業和個人在經營活動中都會考慮成本與效率， 努力降低成本， 以最小的耗費獲得最大收益。但在政府公共活動中， 卻很少有這樣的效益觀念。成本—效益是企業管理的核心理念， 但政府組織和公務員在管理和服務中卻缺乏這種理念。

預算編制和執行中的偏差。一是在預算編制上較為粗略。雖然部門預算編制采用零基預算法，但在實際操作過程中，基數法（即“上年基數加增長”）仍普遍被沿用，為爭取資金的要求，一些單位高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。由于對業務活動的具體開支往往只列出一個粗略的包干支出數，至于這業務經費用于哪些項目，需要用于哪些項目，各項目開支多少不清楚，影響了預算編報的準確性，導致在預算執行過程中追加和調整預算比較普遍，影響了預算的嚴肅性。二是在預算執行中不夠規范。有的單位在項目支出資金管理使用中，基本支出和項目支出界定不清，用項目支出來彌補基本支出經費的不足，用于維持日常公用支出，沒有做到專款專用。有的單位在專項資金使用過程中，沒有樹立講求經濟效益的理財理念，重收入而輕管理，重預算審核而輕實際效果，對項目資金實際使用績效缺乏有效地監督和考核。

公務支出觀念陳舊，標準執行難以落實。隨著經濟的發展，生活條件的改善，人們的消費預期也會不斷提升。這就必然會影響到公務支出方面，公務接待的水平不斷提高，公務用車的需求增大，公務會議的規模及規格不斷攀升，公務外出的次數和需求也會不斷增加。在公務支出觀念上，普遍存攀比心理、從眾心里、面子因素和情感因素。特別在公務接待上，不少干部認為接待要熱情，招待要講究規格、要上檔次。甚至有的認為公款消費該花的錢一定得花，否則就會有“小氣”之嫌，擔心被接待者認為“不熱情”，說白了錢是公家出，得罪人是自己受。

組織推動及制度建設有待完善。降低行政成本，構建節約型機關，需要強有力的組織推動，需要建立相應的內控制度和考核評價體系。目前，關于各行政事業單位的行政成本控制的定期分析機制、不定期檢查機制、考核監督機制尚不健全。對于不按規定執行、行政成本畸高、存在鋪張浪費等現象的部門，沒有得到有效的控制和懲戒；對于做的好的單位，也沒有得到應有的激勵和表彰。

解決方案之我見

除了加大對勤儉理念的宣傳， 增強降低行政成本意識，切實加強財政預算管理外：

實行績效預算制度。績效預算是以部門預算為基礎的系統的預算管理過程。績效預算將業績指標、成本核算和預算執行結果都納入預算體系，對預算進行系統管理。績效預算對公共部門在提供公共產品與服務過程中投入的人力、財力和物力等資源進行計劃、衡量與控制，使有限的資源達到最大的效果。

當前，預算資金分配的科學性有待提高，預算執行的嚴肅性有待提高。因而，強化財政預算管理，根本途徑是推進預算的績效化。績效預算將績效評估與財政預算掛鉤，有助于按照成本效益原則優化資源配置，提高財政資金使用的有效性。

健全決策機制、運行機制和監督考核機制。首先要在各級領導干部中建立健全科學的決策機制，實現民主決策、正確決策、科學決策。對影響財政建設與發展的突出問題、熱點難點問題進行深入的調研和論證，使決策更加符合實際，更能節約增效。

其次，要建立完善的財政內部控制制度約束行為。如：重大會計事項建立集體審批制度；內部報告控制，及時全面地反映經濟活動的情況；電子信息技術控制，加強電子信息系統的開發和維護，盡量減少人為操縱因素的影響；內審部門還應經常對內部控制制度進行評價，及時發現內部控制的薄弱環節，制定改進措施。

第三，要建立完善有力的監督考核機制，以達到反饋及時、督辦有力、責任明確。

（作者供職于福建省莆田市財政局）