淺析農村基層自治的實踐模式

我國農村基層自治的發展過程

在我國，我國農村基層自治始于20世紀90年代。家庭聯產承包責任制從20世紀80年代開始逐步實施，中國農村的社會結構和經濟結構發生了重大變化，農村的經濟結構開始向市場化轉變，農民有了獨立的生產經營自主權和獨立的經濟利益，社會結構也開始多樣化。在此情況下，政府推行了一系列的措施對農村政權進行改革，包括人民公社的政社分開，建立鄉政府和推行村民自治，通過由村民選舉產生的村民委員會，讓廣大農民群眾進行自我管理、自我教育和自我服務。1987年，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，村民自治開始有了法律和制度的保障。1992年，民政部確定了民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督為村民自治的基本內容，并規定了民主選舉的程序和規則，包括候選人的產生由村民直接提名，并進行預選確定正式候選人;選舉的方式實行一人一票的直接選舉，以無記名的方式差額選舉，秘密劃票后當場公布選舉結果等。這些程序和規則使村民自治有了更多民主的因素，成為中國農村基層自治的開端。1998年，第九屆全國人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，用法律的形式將民主選舉的規則固定下來，并加入了村民代表會議、村務公開等內容，為村民自治的提供了更為具體和有效的法律保障。2001年，云南省村委會直接選舉的實行，標志著村民自治在形式上普及全國。

我國農村基層自治模式出現的問題

縱觀轉型期我國農村基層自治的發展歷程:我國農村基層自治從村民自治開始，從村級選舉逐步上升到鄉級選舉；從民主選舉逐步擴展到民主決策、民主管理和民主監督;從社會層面逐步延伸到政治層面，從單一的方式逐步豐富為多樣立體的系統。但仍存在以下幾個方面的問題。

·基層自治模式主體功能的削弱

基層自治模式的產生最初是為了完善村民自治而作出的適應性變革。這種具有自發性和誘導性的改革，在得到自上而下的肯定并大力推進以后，便具有了更多的“人為設計”和國家權力推動的性質。雖然自上而下地支持和推動，對于保證廣大村民更為主動參與和模式推進的有序性具有重要作用，但是以動員式或行政方式控制的模式運行也容易充斥行政意志，或以組織意圖掩蓋民意選擇，或偏離基層實際，反而削弱農民群眾的主體地位，降低農民群眾對模式的主導能力，打擊農村群眾參與的積極性。從某種意義上說，農村基層自治模式的創新與實施，在一定程度上緩和了農村的社會矛盾，但是并沒有完全化解矛盾，廣大農民群眾的主體地位也并沒有因模式的實施而完全的確立。筆者認為，村民自治從本源上，應當是自下而上的一種模式，正如一些學者所言：“地方自治，非國家之直接行政，乃于國家監督之下，由地方自治團體，使其自己獨立意志，而處理其區域事務之謂。”“一群生活在某一特定區域的居民，基于生活上的共同需要，在國家憲法和法律的監督之下，通過選舉的形態，推舉議員組成議會，依據自己的意思，運用地方上的財力與資源，謀求地方發展等，謂之地方自治。”在一個統一的國家前提下，充分發揮地方自治，在國家的監督下，這種以自下而上的自治模式才是地方自治的發展形態。

·基層自治模式自身的弊端

第一，自上而下的模式導致在一些基本制度的設計下存在隱患。以村務監督制度為例:村務監督制度規定對重大事項實行決策聽證，但何事為“重大”并沒有說明，這就給監督的落實提出了難題。相反，自下而上的模式是一種自發形成的，那么該制度在自發形成的過程中必然針對“重大”問題上，在實踐中形成一種默契式的解決辦法。

第二，雖然農村基層自治的制度是以解決現實問題的適應性變革。然而在自下而上的模式中，這種變革往往僅關注解決問題的針對性，而缺乏對問題的延展性和后續性的關注，使問題的解決不夠徹底。配套制度的缺乏，為新問題的出現留下了隱患。

·基層自治模式的合法性質疑

農村基層自治的現有模式都是從實踐出發而形成的，具有很強的創新性，這也使其不可避免的面臨著如何與現有法律法規接軌的問題。雖然“公推直選”的實踐得到了黨的十六屆四中全會和十七大報告所提供的政策支持，但因為于1990年6月頒布實施的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》嚴重滯后于基層黨內選舉改革的實際情況，使“公推直選”處于違法違規狀態。當然，規章制度滯后于基層自治實踐中的自發性變革是難以避免的，但如不及時解決，對農村基層自治模式的平穩運行和進一步創新是極為不利的。

基層自治模式的展望

·漸進式發展

漸進式政治改革是中國政治改革的優選之路，改革過程是一個通過試點積累經驗循序漸進地、分階段地、由局部到整體逐步展開的過程，改革進程是先易后難、先量變后質變、先微觀后宏觀的不斷取得突破性進展的進程。俞可平教授也指出，中國民主的發展是一種“增量”的發展，是在原有的基礎上有新的突破，形成一種新的增長，是對“存量”的增加，是由量變到質變的發展。農村基層民主建設作為中國政治體制改革的重要組成部分和突破口，自然也將遵循一條漸進式發展之路。

·基層自治模式的趨勢

1、主體明確化。根據人民主權原則，權利擁有者通過對選舉權的使用所進行的授權是一切權力的來源。《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”這就從法律上規定了村民個體在基層自治中的主體地位。因此，必須明確農村基層自治的主體是村民個人。

2、結構立體化。農村基層自治結構的立體化主要指廣大農民群眾民主參與的方式和渠道的多樣化。參與方式的多樣化具體是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督以及其他民主權利實現方式能夠全面協調的發展。參與渠道的多樣化具體指隨著農村社會結構的改變和各種利益集團的興起，使農民可以通過村委會、婦聯、行會、宗族以及社團等各種行政性或非行政性的組織或社團來表達和實現自身的民主權利。

3、形式法制化。形式的法制化是指隨著我國關于農村基層自治的法律體系的不斷完善，使農村基層自治模式構建和運行能夠制度化、法制化，其各項措施和制度的運行有法可依，并具有相應的穩定性和有效性。農村基層自治所要解決的首要問題就是農民和國家如何進行一種良性的互動?這就需要法律的調節。相對于帶有更多人為因素和強制力的行政性手段，法制手段則更具有客觀性和穩定性。

那么如何找到這樣一個完美的框框以使農民和國家的良險互動達到一個穩定均衡的狀態呢?可以說是沒有的，即使有也只是暫時的均衡。因為農民和國家的互動是一個隨著經濟社會發展而變化的過程，而法律法規的時效性是不允許其存在的。我們需要是的法律法規調節作用的靈敏性，也就是要保持法律、法規和制度形成的開放性和適應性。問題的關鍵不是形成一部怎么樣的法律，而是這部法律如何形成。農村基層自治的法制化進程需要一個開放的立法程序來調節基層自治中各行為主體之間的矛盾，從而在法制化的保障之下維護各自的權利。

（作者單位：中南財經政法大學）