多中心治理背景下農村環境執法的完善

多中心治理的概念和內涵

·多中心治理的概念

多中心治理包含了兩個方面的理論，一是多中心理論，二是治理理論。

“多中心”是以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出的概念，同時也提出了一種新的理念和制度安排。多中心是指多個權力中心和組織機構治理公共事務，提供公共服務。在公共治理中，多中心主要是指生產的多中心和治理體制的多中心。多中心的治理體制有著多種的決策中心，在形式上相互獨立，運作上相互合作彼此競爭。相對于傳統的單中心的治理體制而言，多中心治理體制中的多樣化的權力和政府單位，是解決不同范圍內的公共問題的主體，其具有的交疊管轄和權威分散的豐富的結構優勢在解決不同范圍的多中心公共治理問題上的作用是單中心治理體制無法比擬的。

治理理論則是現代社會在探索對公共事務的治理中，所找到的一種在政府與公民之間的新的合作的關系。也就是，公民作為治理的主體之一，參與公共事務的管理，而這種參與是建立在與政府享有同等地位的基礎之上的。因此，治理過程就是民主行政的一種新的實現形式，從這個意義上說，治理理論也是一種民主行政理論。

·多中心治理理論的內涵

第一，多中心治理意味著政府組織已經不是唯一的治理主體，多中心治理的主體是復合主體，包括政府、企業、非營利組織、公民社會、國際組織、社會組織等。治理承擔者擴展到政府以外的公共機構和私人機構，傳統公共行政下公與私、國家與社會的界限開始變得模糊，甚至彼此交融，國家與政府承擔責任的方式發生了明顯變化。

第二，多中心治理中權力運行方向發生變化，上下互動、彼此合作、相互協商的多元關系取代了單一向度的自上而下的統治。治理之所以發揮作用，是要依靠多種相互發生影響的行為者的互動。 “多中心治理”是一個上下互動的管理過程，它不再是監督，而是合作；不再是集權分權，而是真正的權力分散；不再是由行政力量進行再分配，而是行政力量只負責管理；不再是行政權威的管理，而是根據市場和社會原則的管理；不再是由層級指導，而是由不同政府部門和各個自主組織實體間合作。

第三，多中心治理的目標是實現公民利益最大化和公民多樣化的需求。政府及其官員的公共管理和公共服務績效的評價標準不只是僅限于政府權力的效率，更重要的是在于，其是否能夠有效地、充分地利用公共資源滿足公民的需求和社會的發展。在多中心的治理模式下，公民、社會團體、企業能夠有效地表達其意愿，參與公共事務的管理以及績效的評價。所有這些，不取決于政府官員的意愿，而是由多中心的權力結構設計、多樣化的治理結構安排和切實可行的民主參與制度的設計才能得以實現。

多中心治理模式的設計

多中心模式從涵義上來看包含了治理的主體的多樣性，包含了政府，市場調節和民間組織的共同參與，而多中心模式的設計就是要把這三者的力量結合起來，使其發揮更大的作用，以解決單一的政府模式無法解決或者克服單一政府模式本身的問題。具體來說，多中心治理模式的設計，就是解決多中心主體的分工與合作的問題。

·形成均衡分權治理框架

現代服務型政府職能結構的重心在于社會服務，提倡公民參與，并健全公民參與機制，與公民之間存在平等、合作的新型互動關系，是對傳統政府模式的根本性改變或曰超越。均衡分權框架是在綜合考慮中央政府與地方政府的比較優勢、公共事務性質與輻射范圍、公共事務管理效率、公共政策的目標取向等因素的基礎上建立的。均衡分權框架的內在要求包括以下幾點：第一，強調發展公民個人的責任和自我服務意識；第二，促進多種形式的民間非營利性組織的發展，鼓勵非營利組織承擔更多的公共服務的責任；第三，要求建立地方政府組織與公民組織之間、公民組織與公民組織之間廣泛的、戰略性的合作關系，形成一個解決各層次公共問題的機制和組織結構。

·充分發展公共服務供給主體和機制的多元化

政府是公共物品的主要提供者，但并不是唯一的提供者。事實上，公共部門提供的許多服務具有市場的特征，需要市場和第三部門也就是民間的非營利性組織的參與。因此，公共服務的供給主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構與私人機構的相互合作。公共服務供給主體的多元化解決了政府作為唯一的提供者時的政府失靈的問題。而多元化的供給機制，是以政府的行政機制為主導，市場競爭機制和第三部門的自治機制共同參與的多種方式并存的一種公共服務供給機制，這種機制的優勢在于能夠提升供給的質量、效率和效能。

·完善第三部門與政府間的關系

第三部門的存在與發展不是為了與政府進行抗爭，而是為了更好地實現社會公共服務的供給。第三部門的存在能夠幫助政府更好地履行其職能，補充政府在履行社會職能方面的不足。因為第三部門作為一種民間性的組織機構，具有貼近基層和公眾的優勢，第三部門及時了解公眾的訴求，對公眾的需求能做出迅速的回應，在一定程度彌補了政府作為官僚機構運作不力的弱點，可以提高公共物品供給效率，并回應滿足社會多元化和個性化的需求，從總體上提高我國公共服務的能力和水平。所以第三部門的充分發展與強大是政府更加有效地實行公共服務、提供公共物品的必要條件。

多中心治理背景下農村環境執法的改善

·我國農村環境執法中存在的問題

1、農村環境監督管理體制問題

（1）基層環境管理機構職權不清，并缺乏有效的協調機制。

根據我國環保法的規定，我國現行的環境監督管理實行的是統一監督管理與分級分部門監督管理相結合的管理體制。這種體制在理論上是合理而且有利于行政執法的有效進行的。但是在實踐中，一方面，我國的環境管理機構的現實卻由于職權不清導致環境執法主體林立、多頭管理。由于我國的環境保護法律法規規定過于抽象，關于行政主管部門如何監督、有哪些監督權都沒有做出詳細的規定，導致環境行政主管部門無法真正對環境實現統一的監督管理。而在環境保護分管部門方面，同樣存在職權不清的問題。這就導致環境保統管部門和分管部門之前存在交叉重疊，也存在空白。有的環境問題有多個部門進行管理而有的環境問題卻無人問津。另一方面，這一體制存在兩個重要的缺陷：一是各自為政的環保監管體制對解決跨區域環境糾紛問題無能為力，二是環保行政主管部門統一監管和各職能部門分管相結合的環保監管體制造成環境執法部門協調難。實踐中出現最多的問題就是各部門之間難以協調，對己有利的則爭相管理，對己不利的則相互推諉，大大影響了環境執法的權威性和環境執法工作的順利開展。

（2）基層環境管理機構缺乏、執法能力十分有限。

在現代社會環境問題日益凸顯的情況下，城市的污染逐漸受到重視，在環境行政機構改革后，就目前機構改革的情況看，省市一級環保機構普遍得到加強，城市的環境污染治理逐漸有了成效，城市污染惡化得到了遏制。而農村的環境污染卻沒有得到應有的重視，縣級基層環保機構設置仍沒得到廣泛重視，一些區縣環保機構掛靠在其它相關部門，大多數縣未建立環境監理機構。這就導致了農村環境的繼續惡化，甚至一些原本城市的污染也想從農村進行轉移而沒有得到管理。現有的環境保護機構和執法隊伍遠遠不能適應經濟快速發展帶來的日益繁重的環境行政執法任務。

2、地方保護主義盛行

我國雖然法律明文規定地方政府對當地的環境質量負責，但是由于沒有完善的落實制度，沒有有效的考核制度，使得地方政府對于環境保護的強制約束力不夠。加上政府發展地方經濟的壓力，使得各地方的地方保護盛行。在出現企業發生嚴重污染環境的現象時，政府通過行政干預不讓企業停產整頓或關閉的事件時有發生，因而使得環境保護部門針對企業的環境行政執法決定往往成為一紙空文。而現在農村的環境污染很大一部分就是由工業污染造成的，地方保護主義造成的后果就使得環境執法更加艱難。

3、守法、執法成本高，違法成本低

違法成本低而受罰和執法的成本高是造成環境執法難的重要原因之一。環境保護法律法規賦予環境管理部門的一項重要權力就是環境違法的處罰權，主要表現在罰款。我國環境部門執法只有罰款權，卻沒有其他的權利，環保部門的罰款權上限只有10萬元。而罰款的數額與污染的程度，造成的后果嚴重不成比例，使得污染企業或個人沒有把違法環境污染的后果放在重要的位置，有的環境污染企業甚至故意不對污染排放物進行處理，而在被發現之后繳納罰款以及排污費等，因為處罰力度小，遠遠低于其治理污染的成本，因此造成環境污染執法的困難。在實際中，我國環保執法常常陷入“排污—查處—罰款—繼續排污—繼續罰款—再繼續排污”的輪回。在這種怪圈之中，執法不斷，罰款不斷，但排污不止。

4、公眾參與程度低

環境問題是關乎每一個人的，因為我們環境在我們的生活中無處不在。環境的污染會使我們生活受到很多的負面影響，危害我們的身體健康，甚至危險我們的生命安全。所以，環境的保護是我們每一個人的義務，同時也是權利。我們應當通過參與環境污染的管理與治理過程來保護我們生存的環境，保障自己的權利。但是現在在農村地區，人們的對環境保護的認識程度不高，加上政府對環境的管理理念深入人心，最終的決策權掌握在政府手中，所以環境公眾參與的程度較低。

·農村環境執法完善的具體措施

多中心治理的核心是多個權力主體在治理社會問題中相互配合相互競爭，使得社會資源得到最優的配置，形成一種自發的秩序。根據目前的多中心治理理論，多中心治理的主體主要可以分為三個部分：政府，市場，各類民間組織也就是通常所說的第三部門。我們可以針對我國農村環境執法中的問題從多中心治理的各個主體的方面來分析如何對我國目前的環境執法進行改善。

1、我國農村環境執法問題改善之政府改革措施

在多中心治理理論中的各個主體中間，政府機構在環境執法中的作用無疑是最主要的，環境執法機構的完善是解決環境執法問題的最有效和直接的途徑。

（1）明確環境管理機構的職權劃分。

我國目前在法律中明確規定了由環境主管部門作為我國的環境保護統一監管部門，但事實上環境主管部門的統一監管的職能沒有能夠在實際工作中得到很好的實現。為盡快完善現有的環境管理機構，首先要做的是突出環境行政主管部門的統一監管作用。統一監管的對象不僅包括行政相對人，還有各個具有環境執法權的政府職能部門。要從法律上明確環境行政主管部門的統一監管權限和責任，明確它行使統一監管職能的途徑和形式。當各職能部門為環境監管問題發生分歧和爭執不下的時候，環境統一監管部門應該具有最后決定權。其次，要從法律上明確各職能部門的環境管理權限范圍和職責范圍，詳細具體地規定國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督和各級公安、交通鐵道、民航管理部門以及土地、礦產、林業、農業、水利等行政主管部門在環境理領域應該做什么、不該做什么以及如何進行有效的配合與協作，防止和減少執法過程中的多頭執法和推諉扯皮現象的發生。加強對基層環境管理機構的投入，增強基層執法機構的執法能力。

（2）完善環境監管協調機制。

針對我國目前環境監管體系的缺陷，我們應當從兩方面進行對環境監管機制的完善。一方面，環境資源中很多資源具有的跨行政區域性，比如水資源等，并不因為行政區劃而改變其發展規律，我們應當加強跨區域的環境監督管理機構的建設，以解決跨區域的環境問題。另一方面，在環境監管機構內部，我們也應當建立和完善部門之間的協調機制，使環境監管各個部門的之間能夠得到有效的溝通和合作，使環境執法更加有效率。由于環境污染案件時常涉及其他行業與主管部門如各級政府、公安、衛生、工商、水利、環保等相關部門，同時，這就需要建立各執法主體全面、集中、統一的聯合執法長效機制，協作配合、共同執法，一起保護跨行政區域的環境資源，形成一個統管部門分管部門分工協作、共同努力、齊抓共管的環境執法模式。

（3）加強基層環境執法機構的建設。

眾所周知，我國的政府機構的設置是呈倒三角型結構的，也就意味著，環境執法機構從中央到地方是逐步遞減的。隨著環境問題逐漸受到重視，我國在中央設立了環保部對環境問題進行保護和治理，其機構設置和資金投入都是最完善和豐富的，省級環保部門次之。而到了基層的環保部門，也就是縣一級的環保機構，其機構的設置和資金投入都十分缺乏，縣級的環保機構通常都掛靠在其它相關部門，大多數縣未建立環境監理機構。鑒于我國環境管理機構基本只設置到縣級而在廣大農村無環境管理機構可言的現實情況，縣級環境管理機構只能加強不能削弱。針對我國基層環境管理機構弱小的現狀，我國應該從環境管理機構的增設、工作人員的編制、管理經費和基本素質等各方面加強我國基層環境管理機構的建設。 “加強縣級環境管理機構建設，將有利于環境監督管理的強化、環境保護法律、法規的貫徹和遵守以及環境法制觀念的增強”。同時，應加強設置鄉鎮環境管理機構的建設，因為鄉鎮級環境管理機構是防治環境污染和生態破壞的主要力量。由于鄉鎮環境管理機構更接近農村，對農村環境問題更了解，在保護我國農村環境的過程中將發揮更大的作用。

2、我國農村環境執法問題改善之市場機制完善

農村環境執法難的原因除了農村環保監管機構的不足，還有地方保護主義、行政執法手段不硬、部門環境職責不明、人員經費保障不力等問題。其最主要的原因是環境執法成本高，守法成本高，違法成本低。要解決這一問題，其關鍵是要提高環境違法成本。雖然行政命令等手段具有立竿見影的效果，但是政府對環境問題的干預有不可避免的政府失靈。要克服政府的這一缺陷，需要充分運用和發揮市場機制的作用克服行政權力固有的低效失靈的缺陷。環保設施建設與運營的社會化工作即環保市場化就是基于以上考慮，通過制度創新達到環境與經濟利益雙贏。

通過市場機制改善環境的一個有效方法就是在環境治理中，把經濟人的理性自利動機轉換成促進資源合理分配、促進共同繁榮的利公動機 。在社會主義市場經濟條件下，經濟人的天然自利傾向與環境資源合理開發和保護所需要的利公動機是可以兼容地通過市場價格杠桿調節的。公共物品的供給如自然資源的利用可以由市場主體來承擔一些環保項目，也可以由私人部門或者第三部門通過市場招投標的方式實現。通過排污市場的發育積極推進排污權交易，鼓勵企業保護環境，對保護環境做的好的企業可以給予一定的經濟獎勵和精神獎勵。這樣就能確保排污企業污染處理設施的正常運行，減少人為因素的環境違法行為，尤其是某些國有大中型重點污染企業由于污染治理設施陳舊和包袱過重等原因，環保設施處理能力與污染狀況不適應，不能保證長期穩定達標排放的，有必要首先對此類企業實施環保設施運營社會化、市場化、專業化，進一步明確環境監管部門、生產企業、環保設施運營公司三方的地位和責任，進一步促使企業自身不斷提高污染治理水平。

3、我國農村環境執法問題改善之公眾參與完善

公眾參與是多中心治理中很重要的一個部分，公眾參與環境保護是通過社會公眾的力量，影響政府的環境決策，維護自己的權益，保護我們共同生活的環境。完善公眾參與制度，對農村環境執法能夠起到有力的監督與影響作用，使政府在作出環境監督管理行為的時候考慮到多方面的因素，以作出更為合理和正確的決定。

（1）完善公眾參與的立法，為公眾參與環境執法提供法律依據。

目前，在我國實體法中直接對公眾參與的規定較少，《環境影響評價法》對公眾參與的規定相對明確，但該法只是部門規章，其法律效力不高，真正的作用也不十分明顯。我國應該在具有更高效力的法律中，規定公眾參與的內容，從而明確環境執法中公眾參與的權利和義務。

（2）完善公眾參與機制，使公眾能夠全面參與環境保護。

公眾參與制度要真正發揮作用，必須是公眾的環境保護全面參與，包括預案參與、過程參與、末端參與和行為參與在內的全過程參與。公眾環境保護的過程就是公民環境權得以實現的過程。我們應當建立起一個全面的公眾的機制，包括知情機制、表達機制、監督機制以及訴訟機制等，使得公眾參與在環境保護的決策、實施等各方面的參與過程中能夠全面發揮作用。

（作者單位：西南大學法學院）