農村集體經濟組織成員資格認定與發展權保護

我國經濟建設發展的過程中，需要興建大型水利工程，科學安置大批水利工程的政策性移民。同時，各地棄耕拋荒的現象也更為突出，各地為推進適度土地規模經營而引進大量外來種田能手。作為基層的農村迎來了新成員，這一變動也引發了權利方面的爭議。盡管如此，要加強農村工作，必須認真對待對上述兩類外來戶的發展權保護問題。對前者的發展權保護，是對水利工程移民為國家經濟建設發展所作貢獻的尊敬，以及對他們今后生活與發展的保護與扶持；對后者的發展權保護，是對農地生產性外來戶為本地農村經濟發展所作貢獻的肯定和促進，也是對農地生產性外來戶今后生活與發展的保護與扶持。政策性移民與農地生產性外來戶均面臨著移民保障和發展扶持的問題。通過分析可知，合理認定政策性移民與農地生產性外來戶的農村集體經濟組織成員資格是最為基本的法律保障路徑與扶持手段。

政策性移民與農地生產性外來戶的保障扶持問題

按照國家出于政治或經濟發展需要而作出的移民安排，放棄原來的生存環境和生活社區，在其它地區取得合法的居留權，重新開始安排生產生活秩序的人口，可以被稱為政策性移民。

在經濟發展過程中和城鎮化進程中，出現了大量農地被閑置、拋荒，嚴重影響土地規模經營的現象。為此，許多地區推出吸收外地種田能手、種林高手來本地進行農地生產的政策，吸引大量外地農業能手自愿移民至本地。他們可以被稱為農地生產性外來戶。農地生產性外來戶的積極參與，可以幫助本地區農地有效利用、促進農業綜合生產能力的提高。

政策性移民具有被動性、批量性等特點。農地生產性外來戶具有自愿性、零散性的特點。盡管兩種移民形式不同、各具特點，但是均為我國經濟社會迅速、健康發展的重要保障和推動力量，均具有政策引導性的特點。

同時，移民不是簡單的搬家。移民者作為外來者，遷往新安置地意味著將推翻原來熟悉、安定的生活，在一個陌生環境重新開始新的生活和社會關系，的確具有非同尋常的難度，在移民補償與安置、加入并適應新社會環境，以及得到進一步發展等方面均面臨著保障難題。

移民補償是政策性移民所面臨的突出問題之一。人口遷移需要進行利益得失衡量。補償應當基于移民在原居住地的各項財產通過計算評估，以現金、實物和新居住地特別福利待遇進行，且數額很大程度上決定了移民生計的重建。單論實踐中移民補償款的等價計算，就是一項復雜的爭議點，即使能被精確計算，新市場環境也難以評算是否補償了原環境下的損失。有些東西是無可替代的，更不說移民實踐活動中還要受移民投資預算和移民安置區環境等硬性條件的限制。此外移民補償款的計算方法等技術性因素也因現實條件影響，如因地制宜的復雜補償邊界，而大打折扣，壓低補償標準，損失移民者的應有收益。

農地生產性外來戶也要進行人口遷移的利益得失衡量。雖然他們的人口遷移具有一定的自愿性，但是，如果他們在原居住地已經享有的利益不能得到持續保障，或者不能合理置換在新居住地的相應利益，也會直接影響這些農業能手對國家和地方加強農地利用，提高農業綜合生產能力這一國家大計的響應。

值得注意的是，單純依靠補償不足以恢復和改善移民的生活水平。2006年開始施行的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第3條規定，國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。因此，在移民補償款被壓低標準或挪作他用甚至被私人非法侵吞的現象已經得到一定程度遏制的當下，更應重視對移民的后期扶持。對于農地生產性外來戶來說，尤其如此。這些農業能手賴以生存和提高生活水平的農村土地承包合同、農林承包合同被隨意中止、解約的現象屢見不鮮。有不少人的住房被拆遷卻無法得到合理的拆遷補償，在得不到有效解決的情況下引發了信訪事件。

因此，如何有效解決移民的法律扶持問題，頗值得我們思考。

認定農村集體經濟組織成員資格

如上所述，移民征地費用具有補償性質。移民工程量巨大，必須節約資本，補償的范圍以簡單直接的經濟損失為基礎，沒有考慮移民人力資本、社會資本等的無形損失。這樣使得處于弱勢群體的移民群眾所遭受的經濟福利損失遠超預期，移民后抗風險能力大大下降。且在當今社會就業困難、物價飛漲的狀況下，所謂創造生產條件和開辟多種就業途徑，恢復和改善生活水平成了難以企及的目標。

我們認為，應當賦予移民與新居住地居民同樣的法律地位。移民如果能夠及時加入新居住地的農村集體經濟組織，擁有對集體財產、福利、收益的分配、使用的權利，還獲得包括對集體組織的集體事項作出表決、參與決策等政治性民主權利，不僅及時填補了原有合法權利和經濟利益的損失，大大提高移民后抗風險能力，而且可以使他們加速融入新環境，方便規劃其新生活，提高生產技能以跟上甚至帶動新居住地的社會經濟發展。

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第13條規定，對農村移民安置進行規劃，應當堅持以農業生產安置為主。農村移民安置后，應當使移民擁有與移民安置區居民基本相當的土地等農業生產資料。可以看出，農業生產資料是政策性農村移民發展權的重要保障。從法律角度看，農村土地為農村集體經濟組織所有。因此，賦予、認定政策性農村移民農村集體經濟組織成員資格是當然之理。

農村集體經濟組織成員資格的取得，是移民發展權的重要保障，這逐漸得到許多省市相關立法與政策文件的肯定。例如，《浙江省村經濟合作社組織條例》（2007年修訂）第17條第5款規定，戶籍在本村，政策性移民落戶的，且遵守村經濟合作社章程的農村居民，為本村經濟合作社社員。《寧波市欽寸水庫移民安置工作意見》（甬政發〔2010〕78號）也明確規定，移民遷入安置地后，自取得安置地戶籍之日起享受安置地村民（社員）待遇。遷出地村集體經濟合作社資產量化到移民個人后轉移至安置村。這一做法頗值得肯定。

可惜的是，目前尚無專門針對農地生產性外來戶在新居住地法律地位，特別是認定其農村集體經濟組織成員資格的明確立法。根據我國《農村土地承包法》和《土地管理法》的規定，農村集體所有的土地屬于農村集體經濟組織成員所有，非本集體經濟組織成員不能享有本集體土地的承包經營權。同樣，一旦土地被征占用后，只有具備集體經濟組織成員資格的村民，才能享受土地被征占用后的土地補償費和安置費。實踐中，往往以戶籍與農村集體經濟組織成員資格不同，或者農地生產性外來戶只是承包農地或農林等理由，拒絕認定農村集體經濟組織成員資格，或者對農地生產性外來戶給予完全不同于該居住地各種類型原村民的待遇。

農地生產性外來戶不同于“空掛戶”。他們在新居住地長期居住、生產和生活，履行與本村其他集體經濟組織成員相同的農業生產工作。我們認為，對于農地生產性外來戶來說，在其放棄原居住地農村集體經濟組織成員資格的情況下，也應同樣認定其在新居住地的農村集體經濟組織成員資格，同時還應平等保護其原有的經濟權利。只有同樣保護農地生產性外來戶的發展權，體現公平合理的發展原則，方能促使這些農業能手積極帶動更多的人，幫助本地區農地有效利用，促進農業綜合生產能力的提高。

盡快讓政策性農村移民和農地生產性外來戶加入新的農村集體經濟組織，不僅是對其新身分確認的體現，更是一種資源享有權的確認，可以進一步保障他們在新環境的就業、教育、住房、醫療以及其他權益，促進和諧社會的良性發展。

（作者單位：寧波大學法學院）