行政合同無(wú)效之適用情形探析

行政合同作為一種法律行為，其效力具體體現(xiàn)在行政合同所產(chǎn)生的法律關(guān)系及對(duì)合同當(dāng)事人的影響。但是行政合同的法律效力并不是本身所固有的，而是來(lái)自于法律的賦予。純粹法學(xué)派代表人物凱爾森所認(rèn)為，法律行為命令，其約束力并不來(lái)自于命令本身，而來(lái)自于命令的條件。 “法律行為是否有效，是一個(gè)法律價(jià)值判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于行為人從事的某一法律行為是否符合法律的精神和規(guī)定，因而能否取得法律所認(rèn)許的效力。”因此，立法對(duì)法律行為無(wú)效情形的規(guī)定，歷來(lái)是立法中的重點(diǎn)內(nèi)容，它是一定社會(huì)中人們對(duì)某些行為價(jià)值否定在立法上的體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，行政合同無(wú)效的適用情形問(wèn)題，其本身并不是一個(gè)理論問(wèn)題，而是實(shí)定法規(guī)定的問(wèn)題。但是，我國(guó)目前沒(méi)有對(duì)行政合同進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法，所以在司法實(shí)踐操作層面上對(duì)行政合同無(wú)效之情形的具體適用缺乏實(shí)定法規(guī)定可循，這就給具體技術(shù)操作層面上帶來(lái)很大的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外的相關(guān)學(xué)者對(duì)這一領(lǐng)域進(jìn)行了一些探討，其主張更多地將行政合同無(wú)效置于整個(gè)法律體系之中，通過(guò)彼此之間的對(duì)比來(lái)尋求其相適用性。

具體說(shuō)來(lái)，合同無(wú)效，是指雖然合同已經(jīng)成立，但由于欠缺法定有效要件，從而自始不發(fā)生法律約束力和履行效力。就私法合同而言，它不發(fā)生任何法律后果，無(wú)需任何特別的行為來(lái)宣布該行為無(wú)效，任何人都可以提出該法律行為的無(wú)效性。至于行政合同，如果無(wú)效，則在合同當(dāng)事人間不發(fā)生約束力和執(zhí)行力， 該合同不能設(shè)定給付義務(wù)或?qū)е乱环椒傻匚坏母淖儯姓黧w和法院可以認(rèn)定行政合同無(wú)效，任何公民也都可以主張其無(wú)效。毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)效的行政合同是違反法定有效要件的合同，但是否違反法定有效要件的行政合同均無(wú)效，卻在各國(guó)理論及立法上頗為不同。德國(guó)《行政程序法))第59條第一款規(guī)定：“公法契約如準(zhǔn)用民法規(guī)定之結(jié)果無(wú)效者，無(wú)效。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第141條作了同樣的規(guī)定。西班牙《行政程序法》第185條關(guān)于“合同的非有效性制度”中亦規(guī)定：“民法典有關(guān)意思欠缺及瑕疵的規(guī)定，適用于所有行政合同”，“如果行政合同的標(biāo)的同樣適用于私法合同，適用民法典規(guī)范法律行為非有效性的規(guī)定。”普通法的英美國(guó)家，由于無(wú)公私法的劃分，政府合同適用于一般合同規(guī)則，私法無(wú)效規(guī)定理所當(dāng)然地適用于行政合同之中。本文試著也從各國(guó)的理論與實(shí)際層面上來(lái)探討行政合同無(wú)效之適用情形。

基于私法合同規(guī)則而無(wú)效

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，關(guān)于將私法合同規(guī)則引入到行政法領(lǐng)域，以此來(lái)指導(dǎo)行政合同無(wú)效情形的確立，學(xué)者們普遍認(rèn)為，其可行性可以從以下幾個(gè)方面來(lái)解釋?zhuān)旱谝唬盟椒ㄉ系暮贤駚?lái)彌補(bǔ)傳統(tǒng)權(quán)力行政的不足，可以說(shuō)，行政合同是民事合同原理在行政權(quán)作用上的運(yùn)用和發(fā)展，即運(yùn)用合同的方式將國(guó)家所要達(dá)到的公務(wù)目標(biāo)固定化、法律化，尊重相對(duì)方的意思自治與平等地位。行政合同的這種特性決定了蘊(yùn)含著合同精神的私法原則理應(yīng)在行政契約中獲得應(yīng)用。第二，公法與私法的共通性。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉認(rèn)為：“無(wú)論是公法或私法，在許多地方都存在著共通的原則，跟著就有共同的觀念，所以那些以公法和私法為異其領(lǐng)域而全無(wú)共通原則及其共通觀念的主張，實(shí)不免謬誤，兩者在某種程度內(nèi)都由共通的原則所支配這點(diǎn)，是絕對(duì)不能否認(rèn)的。”所以19世紀(jì)德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶所認(rèn)為的“法的一般原則并不存在，公私法的混合關(guān)系也不存在，私法規(guī)定不得補(bǔ)充公法的欠缺”的觀點(diǎn)在公私法合作關(guān)系的現(xiàn)實(shí)沖擊下，已不合時(shí)宜了，有越來(lái)越多的跡象表明，公法和私法這兩個(gè)法律領(lǐng)域存在交叉甚至互相補(bǔ)充的情況。

將私法合同無(wú)效規(guī)則引入到行政合同領(lǐng)域，這也是各國(guó)行政程序法的通常作法。行政合同是合同的一種，私法有關(guān)合同效力的規(guī)定已經(jīng)十分的妥當(dāng)，法學(xué)界對(duì)無(wú)效規(guī)則的研究也十分深入，因此私法上關(guān)于合同無(wú)效規(guī)則的一般規(guī)定，只要與行政合同的本質(zhì)屬性不相違背，以及法律法規(guī)未作另外規(guī)定，可以準(zhǔn)用于行政合同。但是，在援用私法上對(duì)合同無(wú)效的規(guī)定時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地吸取德國(guó)在這方面的深刻教訓(xùn)。德國(guó)行政程序法明確規(guī)定，公法合同如準(zhǔn)用民法規(guī)定之結(jié)果無(wú)效者，無(wú)效。然而該規(guī)定卻引發(fā)了激烈的爭(zhēng)議，其原因在于，民法對(duì)合同無(wú)效原因的規(guī)定過(guò)寬，與行政法上需盡量維持行政合同行為存續(xù)力（亦可說(shuō)是穩(wěn)定性或安定性）的思想相沖突。我國(guó)的民法通則亦對(duì)無(wú)效合同的范圍規(guī)定的較寬，使一些不應(yīng)當(dāng)為無(wú)效的合同也作為無(wú)效合同對(duì)待，在實(shí)踐中產(chǎn)生了消極的作用，造成了不必要的損失和浪費(fèi)，也不利于尊重和保護(hù)當(dāng)事人的意志和利益，不利于交易的發(fā)生。為此，我國(guó)1999年通過(guò)的合同法對(duì)合同無(wú)效原因經(jīng)過(guò)反復(fù)討論之后，對(duì)民法通則的規(guī)定作了較大的修改，縮小了無(wú)效合同的范圍， 僅規(guī)定有下列情形之一的，合同無(wú)效：（1）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（2）惡意串通，損害國(guó)家利益、集體利益或者第三人利益；（3）以合法形式掩蓋非法目的；（4）損害社會(huì)公共利益；（5）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。同時(shí)，合同法還對(duì)我國(guó)原有的合同制度作了重要發(fā)展，嚴(yán)格界定了無(wú)效合同與效力待定的合同、可撤銷(xiāo)合同的界限，完善了合同效力的相關(guān)規(guī)則，從而消除了原有的無(wú)效合同制度所產(chǎn)生的消極作用。合同法規(guī)定的無(wú)效合同原因，僅僅在民法通則 ，與德國(guó)法相比，范圍也小得多。適用于行政合同之上， 不至產(chǎn)生德國(guó)行政程序法之不利后果，當(dāng)可作為確認(rèn)行政合同無(wú)效之標(biāo)準(zhǔn)。

因行政行為無(wú)效而無(wú)效

行政合同作為現(xiàn)代行政的一種重要行為方式，與單方行政行為一樣同屬于行政行為范疇。當(dāng)行政合同用以取代的單方行政行為存在無(wú)效的事由時(shí)，也必然會(huì)導(dǎo)致行政合同無(wú)效。否則，行政主體可以利用訂立行政合同的方式將無(wú)效的行政行為轉(zhuǎn)換為合法的行政合同，從而產(chǎn)生規(guī)避法律的效果。因此，德國(guó)行政程序法第59條第2款規(guī)定，如（公法合同代替的）行政行為具相應(yīng)內(nèi)容即無(wú)效，公法合同無(wú)效。如行政行為具相應(yīng)內(nèi)容，就會(huì)因不屬于第46條所指的程序或形式瑕疵而違法，且合同簽定者明知這一點(diǎn)的（公法合同無(wú)效）。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法也作了相似規(guī)定。

那么，行政行為在什么情況下無(wú)效呢？一般認(rèn)為，當(dāng)行政行為存在嚴(yán)重的、明顯的瑕疵時(shí)，不能承認(rèn)其具有法律效力，從而無(wú)效。這些瑕疵情形大致包括：（1）行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形；（2）行政主體不明確或明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為；（3）無(wú)行政主體資格的主體所為的行為；（4）行政主體受脅迫而為的行政行為；（5）沒(méi)有可能實(shí)施的行政行為。

在私法行為中，凡是違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的，無(wú)論其違法情形屬于輕微還是嚴(yán)重，后果一概無(wú)效。我國(guó)合同法也將違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同作為無(wú)效合同。但就行政行為而言，則依其是否符合嚴(yán)重違法這一無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定其效力。也就是說(shuō)，需區(qū)別行政合同的輕微違法和嚴(yán)重違法等情形，強(qiáng)調(diào)只有嚴(yán)重才無(wú)效。例如，德國(guó)行政程序法第44條第1款規(guī)定：行政行為具有嚴(yán)重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無(wú)效。所以，行政行為是否無(wú)效取決于有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)容或形式上是否明顯嚴(yán)重違法的判斷，否則即使違法也是有效的。可見(jiàn)，當(dāng)行政合同的無(wú)效規(guī)則同時(shí)適用行政行為無(wú)效和私法合同無(wú)效規(guī)則時(shí)， 因兩者對(duì)違法瑕疵的嚴(yán)重程度要求不同， 會(huì)產(chǎn)生適用上的沖突。那么，該沖突又當(dāng)如何解決呢？我們說(shuō)，行政合同雖然承繼了私法中的諸多基本原則，甚至直接沿用了大量的私法合同規(guī)則，但作為行政主體實(shí)施行政的一種重要行為方式，其本質(zhì)上仍屬公法行為。該公法行為性質(zhì)決定了對(duì)其無(wú)效的界定必須主要從公法而不是私法的角度予以考查。“這種以公法效果的發(fā)生為目的的公法上的合同， 其自身具有公共性質(zhì)必然決定了僅從當(dāng)事人利害關(guān)系調(diào)整的角度規(guī)定的私法規(guī)定，不能原封不動(dòng)的適用，而必須從公共福利的角度予以特別的考慮。” “只有行政法未作特別規(guī)定者，且更進(jìn)一步，即使行政法未作特別規(guī)定，適用民法規(guī)定也不致產(chǎn)生與行政合同的行政性不相容結(jié)果者，方有適用民法規(guī)定之可能。否則如果發(fā)生與行政合同行政性不相容的情況，則必須考察對(duì)民法規(guī)定作若干修正，以消弭不相容性。”因此，當(dāng)私法合同無(wú)效規(guī)則與行政行為無(wú)效規(guī)則發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政行為的相關(guān)規(guī)則，只有如此，方與行政合同的本質(zhì)屬性相合。

基于行政合同的特性無(wú)效者無(wú)效

行政合同的種類(lèi)很多，不同行政合同具有不同特點(diǎn)，因而不同種類(lèi)的行政合同會(huì)存在有別于一般無(wú)效規(guī)則的特殊規(guī)則，這是根據(jù)特定行政合同的特殊性所作的處理。相應(yīng)地， 如果該特殊行政合同違反了特殊規(guī)則，也會(huì)無(wú)效。例如，行政主體與相對(duì)人串通而締結(jié)和解合同，或?qū)κ聦?shí)或不明確的法律狀況未經(jīng)合理判斷，即簽定的和解合同。又如，使相對(duì)人承擔(dān)沒(méi)有法律根據(jù)的給付義務(wù)，或者行政主體出賣(mài)公權(quán)力的雙務(wù)合同等等。此外，如果行政合同違反了容許性，即依據(jù)所涉及的法律事務(wù)的性質(zhì)或法律規(guī)定，不得締結(jié)行政合同的，該行政合同無(wú)效。

違反形式要件的行政合同無(wú)效

多數(shù)國(guó)家立法要求行政合同應(yīng)采取書(shū)面形式，并以強(qiáng)制性規(guī)范的形式予以規(guī)定。故而，書(shū)面形式系行政合同的法定形式而非約定形式。在私法上，違反法定形式的合同導(dǎo)致何種后果，在審判實(shí)踐和理論上均有不同見(jiàn)解，有主張無(wú)效的，也有主張未生效或不具有對(duì)抗效力的。筆者認(rèn)為，行政合同涉及公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，因而通過(guò)書(shū)面形式有助于提升法的安定性，避免紛爭(zhēng)，一旦合同當(dāng)事人未能采取書(shū)面形式，只能是無(wú)效之一種后果。當(dāng)然，各國(guó)在要求行政合同采用書(shū)面形式的同時(shí)，亦多同時(shí)規(guī)定，法律對(duì)行政合同的形式另有規(guī)定的。那么，法律對(duì)行政合同形式的其他規(guī)定，既可能更加嚴(yán)格，亦可能較書(shū)面形式更為寬松。一旦特別法對(duì)特定行政合同的形式作出例外之規(guī)定，依據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則，自然應(yīng)當(dāng)適用該其他規(guī)定。

結(jié)語(yǔ)

行政合同在彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政手段不足的同時(shí)，也給行政法理論與實(shí)踐帶來(lái)了新的問(wèn)題。從法治的角度而言，依法行政作為現(xiàn)代行政法治的根本原則，也應(yīng)適用于行政合同，行政合同的主要問(wèn)題也就是與依法行政原則相契合的問(wèn)題，或者說(shuō)合法性問(wèn)題。然而，我們?cè)陉P(guān)注行政合同合法性問(wèn)題的同時(shí)亦不可忽視對(duì)違法合同及其后果的深入研究和理解。從某種程度上說(shuō)，現(xiàn)代行政合同理論研究的主要課題已不再是行政合同原則上的適法性或合法性問(wèn)題，而是行政合同的違法后果等問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行闡述是行政合同在實(shí)踐中得到具體有效操作的前提。因?yàn)槔碚撟罱K要在技術(shù)操作層面上得到落實(shí)、檢驗(yàn)。有關(guān)行政合同的效力理論尤其是行政合同的無(wú)效研究尚未成結(jié)構(gòu)化、體系化。各國(guó)在立法層面上更存在諸多差異。所以，確立行政合同所固有的法原理，架構(gòu)通用于全部合同法律體系，仍是現(xiàn)代行政法學(xué)的重要課題。作為行政合同研究的核心內(nèi)容之一的無(wú)效問(wèn)題理所當(dāng)然是重中之重，對(duì)該問(wèn)題的深入研究是完善行政合同具體制度的關(guān)鍵。同時(shí)，也因應(yīng)依法行政對(duì)行政合同規(guī)制和保護(hù)行政合同當(dāng)事人的合法權(quán)益的要求而具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（作者單位：湖南師范大學(xué)）