完善我國環(huán)境影響評價制度的思考

環(huán)境影響評價制度概述

·環(huán)境影響評價制度的基本概念

在國外環(huán)境影響評價被定義為：“認(rèn)識、預(yù)測、評價、解釋和傳達（即鑒別和評價）一種行動的環(huán)境后果，這行動可以是工程項目、立法提案、政策、計劃或操作程序，并將評價結(jié)論應(yīng)用于決策的一種活動。”我國學(xué)者對環(huán)境影響評價的概念有不同的理解，有的學(xué)者認(rèn)為環(huán)境影響評價有狹義和廣義之分，認(rèn)為狹義的環(huán)境影響評價是指在一定區(qū)域內(nèi)進行開發(fā)建設(shè)活動，事先對擬建項目可能對周圍環(huán)境造成的影響進行調(diào)查、預(yù)測和評定，并提出防治對策和措施，為項目決策提供科學(xué)依據(jù)；而廣義的環(huán)境影響評價，又稱戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，是指進行某項重大活動（如經(jīng)濟發(fā)展政策、規(guī)劃、重大經(jīng)濟開發(fā)計劃等）之前，事先對該項活動可能給環(huán)境帶來的影響進行評價。還有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境影響評價是指對環(huán)境有影響的人類活動進行預(yù)先評估，或者對擬議中的人類活動可能產(chǎn)生的環(huán)境后果進行分析。

而我國的《環(huán)境影響評價法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目的實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。”本文亦采用本定義。

·我國環(huán)境影響評價制度的分類和范圍

我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價主要分為三類：第一，規(guī)劃環(huán)評。我國《環(huán)境影響評價法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明。”第二，建設(shè)項目環(huán)評。這是我國環(huán)境影響評價最早的存在形式，《環(huán)境影響評價法》根據(jù)建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度，對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價實行分類管理，可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行全面評價；可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析或者專項評價；對環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，應(yīng)當(dāng)填報環(huán)境影響登記表。第三，后評價制度。《環(huán)境影響評價法》第27條規(guī)定：“在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價，采取改進措施，并報原環(huán)境影響評價文件審批部門和建設(shè)審批部門備案；原環(huán)境影響評價文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進行環(huán)境影響的后評價，采取改進措施。”

我國現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，環(huán)評的對象包括土地利用、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃，以及一切對環(huán)境有影響的工業(yè)、交通、水利、農(nóng)林、商業(yè)、衛(wèi)生、文教、科研、旅游、市政等基本建設(shè)項目、技術(shù)改造項目、區(qū)域開發(fā)建設(shè)項目及引進的建設(shè)項目（包括“三資企業(yè)”的建設(shè)項目）。

·我國環(huán)境影響評價制度的特點

1、環(huán)境影響評價的范圍有所擴大

初期我國的環(huán)境影響評價對象主要是針對建設(shè)項目，但新的環(huán)境問題的出現(xiàn)使得項目環(huán)境影響評價已不能滿足環(huán)境保護的需要。因此環(huán)境影響評價的范圍由最初的建設(shè)項目擴大到宏觀的規(guī)劃，并且在第二章專章對規(guī)劃的環(huán)境影響評價做了規(guī)定，這使得我國的環(huán)境影響評價體系更加的科學(xué)、完整，也符合我國環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

2、對環(huán)境影響評價文件的審批實行分級制

根據(jù)法律規(guī)定，各級環(huán)保行政部門在各自的法定權(quán)限內(nèi)對環(huán)境影響評價文件進行審批，國務(wù)院環(huán)保行政部門負責(zé)審批核設(shè)施、絕密工程等特殊性質(zhì)的建設(shè)項目，跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項目，以及由國務(wù)院審批的或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項目，除此以外的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)限則由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

3、確立了公眾參與制度

我國的環(huán)境影響評價制度將公眾參與作為環(huán)境影響評價則中的一項重要制度加以規(guī)定是科學(xué)而合理的做法。《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定，國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價，可在專項規(guī)劃和建設(shè)項目審批前舉行論證會、聽證會或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。

4、首創(chuàng)了“三同時”制度

“三同時”制度是我國所首創(chuàng)，作為環(huán)境影響評價制度的補充，是控制新污染源的產(chǎn)生、實現(xiàn)預(yù)防為主原則的重要途徑。“三同時”制度是指一切可能對環(huán)境有影響的建設(shè)項目，其環(huán)境保護設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的制度。將“三同時”制度與環(huán)境影響評價制度結(jié)合起來，才能做到對環(huán)境污染的有效預(yù)防，最大限度減輕和消除環(huán)境污染問題。

我國環(huán)境影響評價制度之適用困境

·法律法規(guī)本身存在的問題

1、環(huán)境影響評價制度的范圍不夠?qū)挿?/p>

根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第2條的規(guī)定，環(huán)境影響評價的對象是規(guī)劃和建設(shè)項目，但在我國經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，政策、法律的影響是舉足輕重的，一些政策性的失誤帶來的影響是不可估計的。在對規(guī)劃的環(huán)境影響評價中，其對象也僅指土地利用、區(qū)域、流域、海域建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，卻沒有提到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。同時，對于特殊危險物的環(huán)境影響評價未作特別的規(guī)定，如醫(yī)療垃圾集中處理建設(shè)項目，醫(yī)療垃圾具有極強的傳染性和環(huán)境污染性，其危險性遠大于生活垃圾，而其處理設(shè)施的建設(shè)也有特殊的要求，我國的環(huán)境影響評價制度卻未制定其適用的特殊規(guī)定，使得醫(yī)療垃圾集中處理設(shè)施存在很多的不安全隱患。

2、違法成本過低導(dǎo)致未批先建現(xiàn)象嚴(yán)重

《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定，建設(shè)單位未進行環(huán)境影響評價程序而擅自開工建設(shè)的，可以限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。這一規(guī)定從一定程度上默許了建設(shè)單位未批先建的行為，成為建設(shè)單位逃避環(huán)境影響評價的保護傘，損害了環(huán)境影響評價制度的事先預(yù)防功能。很多建設(shè)單位抱有僥幸的心態(tài)，先建設(shè)項目，等被發(fā)現(xiàn)后再補辦手續(xù)，即使是罰款，最多20萬元的處罰對于資本雄厚的大企業(yè)或是投資數(shù)額巨大的建設(shè)項目來說，其懲戒效果幾乎為零。

3、對“三同時”制度和后評價制度未作詳細的規(guī)定

在《環(huán)境影響評價法》中，第26、27條分別對這兩項制度作出了規(guī)定，但卻未有進一步細致的規(guī)定，包括如何實施、由哪些行政部門具體負責(zé)、若違反了其法律后果是什么等等，這些都未作相應(yīng)的規(guī)定，使得環(huán)境影響評價制度的效果大打折扣，“三同時”制度和后評價制度也只能成為法律法規(guī)中的擺設(shè)，缺乏實施細則使得其可操作性大大降低。

·環(huán)境影響評制度體系存在的缺陷

1、審批機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，環(huán)境影響評價的法律責(zé)任不健全

在我國的環(huán)境影響評價制度中，一定程度存在規(guī)劃的編制機關(guān)和審批機關(guān)的重合。例如，《環(huán)境影響評價法》第7條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，負責(zé)對其組織編制的相關(guān)規(guī)劃進行環(huán)境影響評價；而第13條又規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上人民政府制定的環(huán)境保護行政主管部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家對規(guī)劃的環(huán)境影響報告書進行審查。編制機關(guān)和審批機關(guān)的重合有可能滋生地方保護主義和腐敗，一些地方政府為了追求片面的經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境保護，使得規(guī)劃環(huán)境影響評價的審批名存實亡。

關(guān)于法律責(zé)任，我國立法對于由于各主體部門的不認(rèn)真履行各自的法定義務(wù)，造成環(huán)境影響評價與實踐狀況不符時所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任未作明確規(guī)定，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)這種情況時找不到適當(dāng)?shù)呢?zé)任主體來承擔(dān)責(zé)任，從而很大程度上影響了環(huán)境影響評價制度的效果。

2、公眾參與機制和信息公開制度不完善

公眾參與能保證環(huán)境影響評價的有效進行，有利于環(huán)境影響評價決策的民主化，是環(huán)境執(zhí)法的堅強后盾。我國環(huán)境影響評價體系確立了公眾參與制度，并在2006年發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，但是對公眾參與制度的程序設(shè)計過于簡單，范圍比較窄，不夠全面，導(dǎo)致環(huán)境影響評價的實踐中，該制度不能很好的實行，公眾參與積極性不高，也缺乏相應(yīng)的程序保障。公眾參與的時間、途徑、信息來源以及參與主體的權(quán)利義務(wù)、法律地位等規(guī)定不明確，后續(xù)的法律救濟措施也存在缺失。

此外，信息公開也是充分保障公眾參與的前提，我國只在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中對負責(zé)信息公開的主體、信息公開的主要內(nèi)容、途徑等做了簡單的規(guī)定，卻沒有一部專門的信息公開法律提供保障，對法律責(zé)任、相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容、法律救濟手段、監(jiān)督機制等都沒有相關(guān)法律依據(jù)。

·環(huán)境影響評價制度實行過程中的問題

1、評價機構(gòu)的環(huán)評質(zhì)量參差不齊，專業(yè)性和權(quán)威性缺乏

截止到2008年6月，中國共有環(huán)境影響評價機構(gòu)1008個，其中，甲級評價機構(gòu)189個，乙級評價機構(gòu)819個。只能從事環(huán)境影響評價報告表的評價機構(gòu)有338個，從事環(huán)境影響評價報告書和報告表的機構(gòu)670個。這其中以科研院所占比例最大，其次是公司，最少的是高等院校，而區(qū)域分布特點是東部多，西部少，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)多，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)少。這就難以保證各個地區(qū)環(huán)境影響評價的質(zhì)量都保持一個比較高的水平，一些專業(yè)質(zhì)量不高的評價機構(gòu)缺乏獨立性和公正性，其作出的環(huán)境影響評價報告書的科學(xué)性也值得懷疑，甚至在實踐中出現(xiàn)環(huán)評機構(gòu)與環(huán)保審批機關(guān)相互勾結(jié)，依靠自己的權(quán)力獲取一些非法利益，產(chǎn)生社會腐敗。

2、執(zhí)法效率低下，執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象時有發(fā)生

由于缺乏有效的監(jiān)督、制約機制，個別環(huán)保行政部門不嚴(yán)格依法行政，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，例如存在審批不公平、程序不透明、暗箱操作的現(xiàn)象；一些環(huán)保審批部門為了謀取不正當(dāng)利益而為建設(shè)單位和環(huán)評單位大開綠燈，甚至出現(xiàn)向建設(shè)單位“推薦”或“介紹”環(huán)評單位，這樣就導(dǎo)致環(huán)境影響評價工作的公正性、科學(xué)性大打折扣，使環(huán)境影響評價工作流于形式，對預(yù)防環(huán)境污染未能起到應(yīng)當(dāng)有的作用。另一方面，由于地方各級環(huán)保部門是隸屬于各級政府的，在行使環(huán)境影響評價審批權(quán)的時候，難免會遇到其他政府部門的干預(yù)，往往會出現(xiàn)為了地方經(jīng)濟的發(fā)展而對環(huán)保工作“睜一只眼，閉一只眼”，一些地方的環(huán)評工作執(zhí)行率不高，把關(guān)不嚴(yán)，造成漏管、漏批現(xiàn)象嚴(yán)重。

完善我國環(huán)境影響評價制度的對策

·完善環(huán)境影響評價法律法規(guī)建設(shè)

1、拓寬環(huán)境影響法律制度的適用范圍，并且加大處罰力度

政策、法律等對生態(tài)環(huán)境的影響有時候更甚于具體建設(shè)項目和規(guī)劃，政策、法律制訂后對環(huán)境的影響更大、更復(fù)雜、更廣泛，越來越多的國家把政策、法律等內(nèi)容作為環(huán)境評價的重要內(nèi)容。因此有必要將政策、法律等內(nèi)容納入環(huán)境影響評價的范圍，及時對某項政策、法律法規(guī)進行修改、補充甚至終止，以防止在政策上產(chǎn)生失誤和誤導(dǎo)。同時應(yīng)加大處罰力度，根據(jù)其所造成的環(huán)境影響確定其應(yīng)受的處罰，如果造成嚴(yán)重環(huán)境污染的，可以設(shè)置懲罰性賠償制度；取消“限期補辦”的規(guī)定，對未經(jīng)環(huán)境影響評價而擅自開工建設(shè)的，直接予以罰款；如果因此造成環(huán)境污染或破壞的，除了罰款之外還應(yīng)當(dāng)負責(zé)治理環(huán)境污染的大部分或全部費用。

2、制定與環(huán)境影響評價制度相關(guān)的實施細則

“三同時”制度和后評價制度作為環(huán)境影響評價制度的重要補充，應(yīng)當(dāng)制訂詳細的實施細則，對于其操作主體、程序、救濟程序、罰款責(zé)任等有一個明確的法律依據(jù)，使得制度更具有操作性，在環(huán)境影響評價中能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

3、完善公眾參與機制和信息公開制度

完善公眾參與的立法體系，對公眾參與的主體范圍、程序、信息公開、參與的法律效力、享有哪些權(quán)利、法律救濟措施等方面做出明確的規(guī)定，而環(huán)保行政部門和污染企業(yè)也可以采取一定的經(jīng)濟激勵措施鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價活動，如可以報銷公眾因為參與環(huán)境影響評價工作而損失的誤工費、伙食費、交通費等費用，以提高公眾參與的積極性。同時，對信息公開制度也應(yīng)該有詳細的規(guī)定，制定相關(guān)的《信息公開法》，明確信息公開的主體范圍、具體內(nèi)容、途徑等內(nèi)容，以法律形式確定公眾有知悉、參與政府行政事務(wù)的權(quán)利，將信息公開作為相關(guān)單位或部門的一種義務(wù)，并且對于信息公開的途徑可以規(guī)定的盡量靈活，保證公眾能從多渠道了解信息。

·建立協(xié)調(diào)、高效的行政運行機制

1、分工明確，提高執(zhí)法效率

環(huán)境影響評價制度涉及項目建設(shè)單位、規(guī)劃編制機關(guān)、審批機關(guān)、環(huán)境保護行政主管部門，應(yīng)該明確具體的編制機關(guān)、設(shè)立專門的審批機關(guān)，二者應(yīng)當(dāng)明確分工，防止權(quán)力重合帶來的社會腐敗問題。此外，各部門之間應(yīng)當(dāng)加強溝通、協(xié)調(diào)，積極配合，依法行政，嚴(yán)格每一個環(huán)境影響評價的程序，減少漏管、漏批等行為，提高行政執(zhí)法的效率。

2、建立合理有效的監(jiān)督機制

設(shè)立一個專門的環(huán)保部門對環(huán)境影響評價的全過程進行監(jiān)督，防止環(huán)境保護行政部門因?qū)徟鷻?quán)力過大而濫用行政權(quán)力，造成社會腐敗。同時，在建設(shè)項目的審批和驗收時，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)環(huán)保行政部門進行抽查、檢驗，保證審批要求的各項環(huán)保措施能夠全面落實。

3、加強環(huán)境影響評價機構(gòu)的建設(shè)

政府應(yīng)該采取一定的政策合理配置經(jīng)濟地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)評機構(gòu)數(shù)量，保證經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境影響評價工作，還應(yīng)該多鼓勵評價機構(gòu)提高自身的業(yè)務(wù)質(zhì)量，保證環(huán)境影響評價的科學(xué)性和專業(yè)性。同時，在環(huán)境影響評價機構(gòu)的資質(zhì)審批上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查，盡量改變目前我國環(huán)境評價單位的局限和受控于項目建設(shè)者、設(shè)計者的局面，是提高環(huán)境影響評價客觀性、科學(xué)性、權(quán)威行的關(guān)鍵。

·完善法律責(zé)任，建立科學(xué)的政府考核方式

在法律責(zé)任方面應(yīng)當(dāng)對決策者的法律責(zé)任也進行明確的規(guī)定，而由于各主體部門的不認(rèn)真履行各自的法定義務(wù)，造成環(huán)境影響評價與實踐狀況不符時所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境影響評價制度的法律責(zé)任體系，一旦出現(xiàn)環(huán)境影響評價與實踐狀況不符而造成環(huán)境污染問題時能有明確的責(zé)任主體承擔(dān)法律責(zé)任。同時，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的政府考核方式，推行綠色GDP核算和考核體系，以促使地方政府停止為了地方經(jīng)濟發(fā)展盲目引進污染企業(yè)換取一時經(jīng)濟增長的做法。可以將各地區(qū)的環(huán)境影響評價開展情況納入地方政府的年度政績考核范圍，確保各地政府能夠?qū)Νh(huán)境影響評價工作提高重視，將環(huán)境影響評價工作落到實處，促進各地的環(huán)境保護工作的落實和發(fā)展。

·開展環(huán)保宣傳教育，提高公眾的環(huán)保意識

環(huán)保事業(yè)應(yīng)當(dāng)建立在公眾廣泛參與、支持和監(jiān)督的基礎(chǔ)上，這既是保證人民群眾當(dāng)家作主和保護公民環(huán)境權(quán)益的需要，也是充分發(fā)揚民主，搞好環(huán)境保護工作的重要途徑。因此，應(yīng)當(dāng)開展形式多樣化的環(huán)境保護知識宣傳教育，樹立生態(tài)文明理念，提高公眾的環(huán)保意識，調(diào)動社會公眾參與環(huán)境影響評價工作的積極性和主動性。只有通過廣泛的宣傳教育，使公眾認(rèn)識到環(huán)境保護關(guān)系到各行各業(yè)和每個公民的切身利益，在全社會樹立保護環(huán)境人人有責(zé)的風(fēng)尚，把環(huán)境保護變成全體公民的自覺行動。在環(huán)境評價工作中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公眾對設(shè)計自身環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目的意見，尊重公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而維護公眾的環(huán)境權(quán)益。

（作者單位：西南大學(xué)法學(xué)院）