公眾參與在立法中的價值

隨著我國法律體系的不斷完善，我國的法制建設走向了一個新臺階。在立法過程中，不僅要重視立法程序的合理性和合法性，也要重視立法內(nèi)容中的公平、正義。公眾參與的產(chǎn)生和發(fā)展是我國法治社會發(fā)展的趨勢，是各種權(quán)力和權(quán)利良性互動的成果，是利益平衡的必要舉措?！吨腥A人民共國立法法》第五條規(guī)定“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！?/p>

有關公眾參與的理論

法學視域中的公眾參與，關注的是社會公眾參與管理國家事務和社會公共事務的權(quán)利。公眾參與的含義包括：第一，它是一種法定權(quán)利，由憲法、法律賦予了公民參與國家政治生活的權(quán)利；第二，它是實現(xiàn)公民自身合法利益的手段，通過參與、交流和協(xié)商手段，公眾的需求才能被公權(quán)利所知悉和采納；第三，它是一種社會責任，公眾參與的程度能夠反映社會的公正水平，對公權(quán)利行使進行監(jiān)督和制約，是法治國家中公民的一種責任。

我國公眾參與立法的形式多種多樣，具體包括：(1)立法調(diào)研；（2）書面征求意見；（3）座談會；（4）公布法律草案；（5）論證會；（6）列席和旁聽；（7）公開征集立法項目建議；（8）立法聽證。公眾在參與立法時，應當遵循立法公開的原則、言論民主的原則、參與實效的原則和立法監(jiān)督的原則。

我國公眾參與在立法中面臨著許多困境，“公眾參與大多流于形式，能夠參與立法聽證的只限于法律專家和在地方權(quán)力機關的立法和行政立法中，考慮的公眾意見取之于社會知名人士，對于社會上的一般群體卻很少有這樣的機會”。

公眾參與的組織性質(zhì)單一、作用弱化；公眾參與意識、參與熱情較低；公眾參與制度不夠完善，公眾參與的渠道較少。

完善我國立法中的公正參與機制，筆者認為，首先，構(gòu)建公正參與的制度體系，通暢參與立法決策的渠道，加大立法審議過程和決策內(nèi)容的透明度，盡快建立和完善民意采納機制、職工代表大會制度和工會制度，與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度，立法聽證制度，專家咨詢制度，民主評議制度，新聞發(fā)布會制度等。其次，培育公民的民主意識，提高公民參與立法活動的熱情，尊重公民的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，健全和完善公眾參與的法律法規(guī)。最后，保證公眾參與立法的切實可行，應當建立責任追究機制。“公眾參與立法不是擺設，而是一項重要的法律制度”，公眾參與權(quán)的實現(xiàn)與否，關鍵還在于建立向違反法律規(guī)定的人員追究責任的機制，建立責任追究機制是使公眾參與立法的制度落到實處的必要措施。

有關協(xié)商民主的理論

協(xié)商民主理論興起于20世紀后期，是西方政治學理論研究的熱點之一。它與傳統(tǒng)代議制民主相比，具有靈活性、科學性和合理性，對探索中國特色的社會主義的立法模式具有一定的啟示。

協(xié)商民主的含義歸納起來，有三種觀點：第一，它是一種民主的協(xié)商體制或決策形式。亨德里克斯認為，在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果，正是通過追求實現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代，并作出合法的決策。第二，它是一種民主治理形式。瓦拉德斯認為，協(xié)商民主尤其強調(diào)對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求和利益的具有集體約束力的政策。第三，它是一種民主的團體組織或政府形式?？贫髡J為，協(xié)商民主是指一種事務受其會員的公共協(xié)商所支配的團體，這種團體的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據(jù)某一方面的平等或公正價值來解釋衍生的理想。

筆者認為，協(xié)商民主的含義應該是一種決策形式或治理形式。從立法方面說，協(xié)商民主為一種決策形式，通過討論、審議等過程，在多數(shù)人利益的基礎上追求利益的平衡性和決策的合法性。從執(zhí)法方面說，協(xié)商民主則為一種治理形式，它追求公權(quán)力和私權(quán)利的良性互動，在聽取各方利益后，作出具有最大社會效益的管理決策和治理方法。

關于協(xié)商民主的特征，筆者在研讀了國內(nèi)外學者的觀點后，得出以下特征：（1）協(xié)商民主中要存在數(shù)個獨立的、平等的利益集團或利益階層；（2）各利益集團或利益階層要有平等的政治實力和話語權(quán)；（3）各利益集團或利益階層內(nèi)部要具有能清晰表達自我意見的能力和理性能力的人員；（4）整個國家的公民教育水平和理性思想達到一定高度，公民社會逐步形成。

公眾參與與協(xié)商民主之理論比較

與西方的協(xié)商民主理論相比，公眾參與是在我國法治建設不斷完善，“以人為本”“權(quán)利本位”的政治理念在立法中得到貫徹的表現(xiàn)。要探求公眾參與在我國立法中存在何種價值，首先要分清兩者的聯(lián)系和區(qū)別。

兩者的相同點在于：公眾參與可以看作是協(xié)商民主的雛型，兩者在監(jiān)督立法決策、平衡利益需求、提高公民意識和維護公民權(quán)利等方面存在著積極的作用。

兩者的不同點在于：第一，公眾參與對立法決策只有不確定的影響，而協(xié)商民主則是形成立法決策的一個前提步驟；第二，公眾參與機制屬于立法決策的外部機制，不具有強制性和有效性，而協(xié)商民主則屬于立法決策的內(nèi)部機制，對決策內(nèi)容具有直接影響力；第三，公眾參與是我國現(xiàn)行的民主集中制原則的一種補充，補充民主集中制原則本身存在的不足和漏洞，而協(xié)商民主則是一種獨立的原則和理論體系；第四，公眾參與機制在現(xiàn)存的立法體制上能夠取得積極的效果，而協(xié)商民主制在我國還有其生存和發(fā)展的政治土壤和法律支撐。

公眾參與在立法中的相關價值

對于公眾參與在立法中的價值，學者提出了以下幾點：第一，有利于人民權(quán)利的充分表達和多元社會利益的協(xié)調(diào)；第二，有利于程序正義的實現(xiàn)；第三，有利于立法的民主化；第四，有利于良法的制定和公民守法的自覺性。

筆者認為，公眾參與還有其他價值：

1、有利于提高立法質(zhì)量，保證立法決策的合法性和合理性。法律只有在獲得廣大人民的認同和支持下，才能具備合法性基礎。公民通過各種形式參與立法，與立法機關進行討論、溝通，使立法機關關注到公民的需求，接納符合大多數(shù)利益的建議，祛除侵害公民利益的內(nèi)容，從而提高立法質(zhì)量。

2、有利于制約和監(jiān)督立法主體的立法，防止立法腐敗。公眾參與可以視為一種立法的外部監(jiān)督機制，它要求通暢參與立法決策的渠道，加大立法審議過程和決策內(nèi)容的透明度，這種機制必定能夠加強對立法機關和立法人員的公開批評和輿論監(jiān)督，進而能夠約束和監(jiān)督立法權(quán)力的行使，遏制立法腐敗，防范立法權(quán)力濫用，防止和糾正各種對公共利益的偏離。

3、利于聽取各個利益階層的需求，平衡利益集團的利益，保障公民的權(quán)利尤其是少數(shù)群體公民的利益。立法主體在立法過程中聽取各個利益集團的需求，每個利益集團都擁有平等的話語權(quán)，使少數(shù)利益群體的需求也得以表達。各個利益集團在理解和包容的基礎上可以達成政治共識，而立法主體要遵循這種政治共識，確保所有的公民都得益于國家福利。

4、公眾參與有利于我國的社會主義法治進程，有利于公民意識培養(yǎng)和公民守法自覺性的提高。我國的“人民主權(quán)”原則要求國家的權(quán)利屬于人民，憲法也規(guī)定了人民的主人翁地位。我國公民只有意識到自己的主體地位，才能意識到作為主體而應有的權(quán)利與承擔的義務，才會提高自身的政治參與意識，推動國家政治民主發(fā)展，促進社會的文明進步。培育公民參與意識的價值在于，通過公民參與的行為對公共權(quán)力運行的方向、過程和結(jié)果發(fā)生現(xiàn)實的影響。參與意識是公民民主意識至關重要的部分，公民的參與意識越普遍、越自覺，參與的行為越廣泛。 立法機關是人民的代表機關，它的立法只有符合人民的根本利益和意志，合理公正地分配各種利益，才是良法。公眾參與立法活動，可以增強對法律的信任和認同，使公民自覺的遵守法律。

（作者單位：湖南師范大學法學院）