論我國生態補償制度的完善

生態補償的內涵

在我國，“生態補償”一詞出現較晚，到20世紀90年代的研究文獻中還未見此詞，學術界對其定義也尚未形成一致意見。曹明德教授認為，生態補償應包括以下兩層涵義：一是在環境利用和自然資源開發過程中，國家通過對開發利用環境資源的行為進行收費以實現所有者的權益，或對保護環境資源的主體進行經濟補償，以達到促進保護環境和資源的目的。二是國家通過對環境污染者或自然資源利用者征收一定數量的費用，用于生態環境的恢復或用于開發新技術以尋找替代性自然資源，從而實現對自然資源因開采而耗竭的補償。毛顯強博士認為，生態補償是通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的。王金南教授認為，在中國的生態環境保護管理中，生態補償至少具有四個層面的含義：（1）對生態環境本身的補償；（2）生態環境補償費的概念， 將經濟活動的外部成本內部化；（3）對個人或區域保護生態環境或放棄發展機會的行為予以補償；（4）對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入等。

上述觀點雖是從不同的角度對“生態補償”的內涵進行說明，但均體現了以下幾個內容：第一，生態補償的目的在于保護環境和資源；第二，其實質是資源的有償使用；第三，有調動保護和建設生態的積極性、促進環境保護的作用；第四，都體現了外部性原理、公共物品理論和公平理論。

我國生態補償制度的理論依據

生態補償的理論基礎主要有外部性理論、公共物品理論、公平理論等。

外部性理論是環境經濟學的理論基礎，也是生態系補償制度的理論支柱。外部性理論認為，外部性可以分為外部經濟（或稱正外部經濟效應、正外部性）和外部不經濟（或稱負外部經濟效應、負外部性）。外部經濟就是一些人的生產或消費使另一些人受益而又無法向后者收費的現象；外部不經濟就是一些人的生產或消費使另一些人受損而前者無法補償后者的現象。如果說環境污染、資源浪費是一種外部不經濟，那么生態補償則屬于外部經濟。

公共物品理論是研究公共事務的一種現代經濟理論，是生態補償制度的又一重要理論依據。公共物品理論的研究始于薩繆爾森，他認為公共物品是指每個人對某種產品的消費不會導致其他人對該產品消費的減少。在此基礎上，經馬斯格雷夫等人的進一步研究和完善，逐步形成了公共物品的兩大特性，即消費的非競爭性與非排他性。自然資源、環境和其所提供的生態系統服務功能具有公共物品屬性或準公共物品屬性，若不通過相應的制度來調整生態服務功能的提供者與受益者的利益關系，各種“搭便車”、過度使用、供給不足的現象將大量存在。

公平理論是由美國學者亞當斯在綜合有關分配的公平概念和認知失調的基礎上，于20世紀60年代提出的一種激勵理論。該理論認為，對自己報酬的知覺和比較的認知失調，導致當事人的心理失衡，即不公平感和心里緊張。為減輕或消除這種緊張，當事人采取某種行動以恢復心理平衡。如果報酬公平，當事人就會獲得滿足感，從而激勵當事人的行為。從公平理論的角度來看，生態補償是為了平衡生態保護者和生態受益者的利益關系而進行的動態協調。這不僅平衡了人們之間的利益，也激勵著人們積極保護生態環境和資源。

國外生態補償制度的實踐

生態補償在西方國家多被稱為生態服務付費，對其探索遠早于我國。早在20世紀20年代，愛爾蘭就采取了分期付款的方式對私有林進行補助。目前，日本、德國等發達國家已形成了較為完整的生態補償框架體系，值得我國學習和借鑒。

·日本水資源生態效益補償

日本的生態補償制度在水資源保護方面取得了良好的成效。早在1972年的《琵琶湖綜合開發特別措施法》中就規定了水源區綜合利益補償機制，為把其變為普通制度固定下來，還制定了《水源地區對策特別措施法》。該法規定國家依法提高經費的比重以保障土地改良、治山治水、上下水道等公共工程的實施，為水庫周邊地區居民進行利益補償提供了法律依據。此外，《河川法》、《工業用水法》、《水道法》、《湖泊水質保全特別措施法》等都對水資源生態效益補償作了相關規定，形成了一套完整的水資源生態效益補償制度。

與日本水資源生態效益補償相比，我國的生態補償還存在機制不完善、法制不健全等不足，關于生態補償制度的法律規定只是散見于一些部門法律和規章中。

·德國生態補償制度

德國的生態補償機制最大的特點是，生態補償資金的支出主要靠橫向轉移支付，即由富裕地區直接向貧困地區轉移支付，也就是通過轉移支付改變地區間既得利益格局，實現地區間公共服務水平的均衡。這一財政轉移支付制度主要通過兩種方式實現：一是稅收聯合制度，通過國家稅收按人口分配，使各州政府財力的均衡程度提高到92%以上；二是平衡轉移支付制度，即按照統一的公式計算出平均財政能力，通過富裕州向貧困州的橫向轉移，從而使各州獲得財力的平均值保持在98%～110%之間。德國各州之間橫向轉移支付制度作為一種特殊的生態補償手段為我國在處理不同地區間橫向轉移支付及研究相關配套技術提供了參照。另一個值得我國學習的特點是，資金到位，核算公平。為保障該制度的實施，德國還以法律的形式將其固定下來，并設計了一整套復雜的計算依據和數額確定標準。

完善我國生態補償制度

日本和德國關于生態補償的做法為我國提供了有利借鑒，我們應結合國情將其成功經驗融入我國的生態補償，從以下幾方面完善和健全生態補償制度。

·協調好與生態補償相聯系的法律法規

2010年4月由發改委牽頭的《生態補償條例》的起草是構建我國生態補償機制的重要一步，該條例將使這一制度以國家行政法規的形式確定下來，既明確了我國生態補償制度的重要法律地位，也使生態補償有法可依，為其規范化運作提供法律依據。然而，眾所周知的是，自然資源保護單行法對生態環境保護的力度不夠。如：資源有償使用原則未體現生態效益價值，對開發利用者應承擔的保護環境的義務未作規定；有的單行法未將維護生態平衡作為其立法目的；有的法律立法措施過于抽象化，法規之間缺乏協調性，存在立法空白；另外有些規定法律偏重于經濟利益，不利于生態環境保護，也在一定程度上影響著生態補償的實施。因此，筆者認為，為保障生態補償制度的有效實行，必須協調好與生態補償相聯系的法律法規。此外，還須完善我國環境保護法，明確對生態補償的規定；完善各環境保護單行法中關于生態補償的規定，為生態補償提供有力的法律支持。

·建立政府和市場互補的生態補償機制

生態補償可以分為政府主導的生態補償和市場主導的生態補償。前者主要通過公共政策制度、生態補償基金來實現補償。后者是一種市場激勵式的生態補償，體現了“受益者補償”原則。兩者各有利弊，如前者具有時滯性、低效率性，后者具有盲目性。若將兩者結合，在政府主導的生態補償機制中充分引入市場機制將克服各自的弊端，使生態補償機制實現最佳效果。

·建立和完善生態補償的橫向轉移支付制度

借鑒德國生態補償橫向轉移支付制度對我國的有利經驗，在經濟和生態關聯密切的同級政府之間建立生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的協作，有利于實現區域生態的合理交換，形成生態服務生產與消費的良性互動。同時，還可以為生態建設地區的生態改善和經濟發展提供支撐，減輕中央政府的財政負擔。當然，我國生態補償的橫向轉移支付制度應與我國的國情相適應。如生態轉移支付規模的大小，取決于地區間經濟發展水平、均衡程度和財政調控能力，同時與財政體制密切相關。

·建立生態補償金籌措和管理體系

資金是生態補償的物質基礎，若沒有資金，生態補償就只能是紙上談兵。在政府引導、市場推進的帶動下資金籌措的方式變得多樣化。征收環境稅費納入國家財政；賦予生態組織公開募集生態補償基金的權利；增加資源使用費；向生態受益者收取生態補償費等措施都能保障生態補償取得預期的效果。同時，為了保障生態補償真正得以實施，還需建立有效的補償金管理制度。該制度應是生態補償機制中的關鍵制度，它保障生態補償金只能用于生態環境的保護和治理，使補償金不被挪作它用。

小結

生態補償機制作為一種環境資源保護的經濟性利益驅動機制和協調機制，具有很大的研究價值，如生態補償的主體、客體、范圍、標準及理論基礎等都是學術界研究的熱點問題。由于筆者學識淺薄，只是對我國生態補償制度的完善這一問題做簡單分析，對于生態補償更深層次的問題，還有待于我們進一步探討和研究。

（作者單位：湖南師范大學法學院）