淺析我國行政訴訟調(diào)解制度

我國行政訴訟調(diào)解制度概述

·行政訴訟調(diào)解

行政訴訟調(diào)解，是指在人民法院審判人員的主持下，行政訴訟的雙方當(dāng)事人就行政爭議在自愿的基礎(chǔ)上進行平等協(xié)商，達成協(xié)議，解決糾紛，從而終結(jié)司法程序的活動。行政訴訟中的調(diào)解，是人民法院在不違反法律、不違背公共利益或不侵害他人合法權(quán)益的前提下，依照法律規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人的申請或者依照職權(quán)對行政案件進行調(diào)解，從而終結(jié)訴訟的糾紛處理方式。首先，行政訴訟調(diào)解是一種訴訟行為。 其次，行政訴訟調(diào)解是一種結(jié)案方式，雙方當(dāng)事人在人民法院的主持下通過協(xié)商達成調(diào)解協(xié)議，最終達到解決糾紛的目的，使?fàn)幾h得以解決。

·我國學(xué)界對行政訴訟調(diào)價制度的研究

行政訴訟中可否適用調(diào)解制度，歸納起來主要有三種基本觀點：一種是否定說，另一種是肯定說，再一種是堅持適當(dāng)適用行政訴訟調(diào)解的觀點。對此問題的討論，可以說是各執(zhí)一詞，各有根據(jù)。在此，本文只對否定說進行詳細(xì)說明。

否定調(diào)解的觀點主要基于以下理由：

一是認(rèn)為公共利益不可出讓。由于行政權(quán)的行使往往涉及到公共利益，所以許多人認(rèn)為如果允許行政機關(guān)把法律授予自己的權(quán)力與相對人作交易，必然意味著國家利益、社會利益被出賣，出讓公權(quán)必然損害公共利益。臺灣地區(qū)也有學(xué)者對行政訴訟和解提出過質(zhì)疑。

二是堅持公權(quán)力不可處分性。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政權(quán)是國家權(quán)力，行政機關(guān)只有行使國家權(quán)力的職責(zé)，而無權(quán)自由處分國家權(quán)力。因此， 在對待行政調(diào)解問題上，人民法院也就不能以調(diào)解作為審理方式，更不能以調(diào)解作為結(jié)案方式。三是認(rèn)為由行政審判的任務(wù)所決定。認(rèn)為人民法院審理行政案件的任務(wù)，是根據(jù)事實和法律判斷具體行政行為是否合法，合法者予以維護，不合法者予以撤銷，判斷合法與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)是法律，在合法與不合法之間不存在中間狀態(tài)，無調(diào)解之余地。

四是緣于行政法律關(guān)系雙方不平等地位。有學(xué)者認(rèn)為在行政法律關(guān)系中， 在資源、信息等方面，行政主體與相對人顯然處于不平等的地位，雙方難以達成平等自愿的調(diào)解協(xié)議。處于強勢的行政主體可能會使用威脅、恐嚇等手段迫使行政相對人作出無限度的讓步，導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益得不到有效保護，有違《行政訴訟法》的初衷。

我國建立行政訴訟調(diào)解制度的理論與實踐分析

·建立行政訴訟調(diào)解制度之理論分析

從立法的原意看，支撐行政訴訟不適用調(diào)解這一規(guī)定的理論基礎(chǔ)主要是行政權(quán)不能處分，但這一支撐并不牢固。

1、行政權(quán)是否可以處分不能作為行政訴訟是否可以建立調(diào)解制度的充分理由。

將行政權(quán)不可處分作為行政訴訟不適用調(diào)解的理論基礎(chǔ)，其基本論證邏輯是，由于行政權(quán)不可處分，作為被告的行政機關(guān)在訴訟中沒有可供妥協(xié)的空間，而調(diào)解是試圖在當(dāng)事人雙方相互妥協(xié)讓步的前提下通過合意的方式解決爭議。既然行政機關(guān)在訴訟過程中不存在妥協(xié)的空間，也就不存在通過合意解決爭議的可能性。因此，行政訴訟中不適用調(diào)解。筆者認(rèn)為， 這樣的理論忽視了某些行政行為不具有公共性或公共性微弱這一現(xiàn)象。行政行為的不可處分性， 其成立前提是行政行為羈束性，在法律、法規(guī)賦予行政主體自由裁量權(quán)的情況下， 應(yīng)該是存在調(diào)解基礎(chǔ)的。

2、糾紛解決機制并不排斥在行政訴訟中適用調(diào)解。

行政爭議的解決方式并不排斥調(diào)解， 且有法理依據(jù)。在中國的歷史上， 始終存在著非正式的民間調(diào)解及其他糾紛解決方式。美國學(xué)者埃爾曼將解決糾紛的方法歸為兩類:（1）糾紛主體通過協(xié)商、自己來確定解決結(jié)果。（2）將糾紛交付裁決，這意味著由一位理想的不偏不倚的第三人來決定糾紛主體的哪方獲勝。埃爾曼認(rèn)為，這兩種方法可用以(有時相互交叉)解決民事、刑事和行政糾紛，在缺乏結(jié)構(gòu)的地方或者蔑視訴訟的地方，通過協(xié)商解決是人們傾向性選擇。

·行政訴訟建立調(diào)解制度之現(xiàn)實分析

評價行政訴訟建立調(diào)解制度的現(xiàn)實可行性，主要有兩項標(biāo)準(zhǔn)：一是調(diào)解的公正性。包括調(diào)解過程的公正與調(diào)解結(jié)果的公正。二是調(diào)解的社會效果。行政訴訟調(diào)解制度可能會帶來一定的負(fù)面影響。關(guān)鍵在于是否能夠最大限度地減少這些負(fù)面影響。是否能夠最大限度地減少行政訴訟調(diào)解制度對行政審判的自身發(fā)展以及對整個法律監(jiān)督體系產(chǎn)生的不良影響。從對以上兩項標(biāo)準(zhǔn)的分析看， 決定行政訴訟是否具備建立調(diào)解制度的現(xiàn)實可行性的最為重要的因素是法治環(huán)境。

對我國行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)想

一直以來，學(xué)界中有很多學(xué)者都對行政訴訟調(diào)解的制度設(shè)計進行了討論與研究。筆者認(rèn)為，要構(gòu)建我國行政訴訟調(diào)解制度必須具備以下條件：

·必須確立行政訴訟調(diào)解制度的基本原則

一是當(dāng)事人啟動原則。行政訴訟的調(diào)解應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人的申請啟動，法官無權(quán)自行啟動。二是自愿、合法原則。法院應(yīng)當(dāng)在合法的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照法定的程序，讓雙方當(dāng)事人自愿達成協(xié)議解決爭端，在法律許可范圍內(nèi)進行調(diào)解，不得強迫訴訟任何一方接受調(diào)解。三是調(diào)解不能超越被告法定職權(quán)原則。

·必須確立行政訴訟調(diào)解的適用范圍

調(diào)解的范圍應(yīng)該限制在該行政行為不涉及國家、公共利益和他人合法權(quán)益， 并且行政機關(guān)對此行政行為有自由裁量權(quán)， 對行政相對人有處分權(quán)。

·必須確立行政訴訟調(diào)解制度的程序規(guī)則

一是調(diào)解的提出只有原告才具有調(diào)解程序的啟動權(quán)。二是行政訴訟的調(diào)解只能在法院對具體行政行為是否合法作出明確判斷的庭審中或庭審后判決前的階段中進行，而不能適用于判決前的各個階段。三是調(diào)解的參加人。明確所有與案件有關(guān)的人參加調(diào)解，并對調(diào)解的達成進行共同協(xié)商，共同認(rèn)可，是調(diào)解能否真正成功的重要前提，也是一個重要的程序問題。 四是必須確立行政訴訟調(diào)解制度的監(jiān)督制度。為防止被告不履行或不及時履行調(diào)解協(xié)議致使原告的合法權(quán)益再次遭受侵害，甚至產(chǎn)生更為強烈的二次沖突，人民法院應(yīng)當(dāng)對被告履行調(diào)解協(xié)議的情況進行監(jiān)督。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）