安徽省信訪法律問題研究

我國現代信訪制度的建立已有五十多年的歷史，主要經歷三個階段：第一階段（新中國成立至20世紀70年代末）；新中國成立后，中國共產黨作為執政黨，把信訪看成是黨和政府加強與人民聯系的一種方法，這一時期是信訪制度的雛形時期，其主要內容：1951年6月當時的政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，這也是新中國成立后的第一份關于信訪工作的文件。1957年11月國務院又頒布的《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》指出各級領導要親自接待、閱批人民來信來訪。第二階段（改革開放至90年代初）；隨著國家改革開放后，社會生產和人民生活逐漸恢復正常，1982年2月國家及時召開了第三次全國信訪工作會議，通過了《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》和《當前信訪工作的形勢和今后的任務》，這也標志著我國信訪制度逐漸走上了正規化道路。第三階段（20世紀90年代至今）：為了適應新信訪形勢的需要，1995年10月28日，是信訪工作標志性的日子，國家頒布了《信訪條例》，這是我國第一部信訪行政法規。從《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》到《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》到《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》到國務院《信訪條例》，信訪制度的發展過程是一個邊實踐探索、邊向法治軌道靠近的過程，國家將致力于建立一套系統而權威的規范信訪活動的法律制度，將信訪逐步推向法治化。

信訪制度的概念界定與特點

關于信訪制度的定義很少有人提及，因為信訪在很大程度上“被理解為反映群眾呼聲、防止違法亂紀現象、提高各種職能活動的效率的行政性工作，算不上什么正式的制度”。李嚴昌認為：“人民信訪制度，是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級黨政機關及其所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，由有關機關依法處理的一種制度。”陳燕根據當代公民政治參與制度的發展趨勢，將信訪制度界定為：公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級具有領導、監督和管理職能的國家部門、黨的機構及其領導人反映情況，提出申訴、控告和檢舉或者投訴請求，依法由其它具有法定職能的機關處理的過程中所形成的法律制度。田文利從當代救濟制度的發展趨勢及結合我國國情，將信訪制度界定為：公民和組織在其合法權利受到侵害時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關通過直接或間接的各種方式予以協調、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權利救濟之法律制度，它是其他法律制度的重要補充。

從上面論述可以看出，信訪制度承載民主參與和權利救濟兩項重要功能，兼具政治性、民主性、社會性。信訪制度在運行中有著自身的特點，主要表現為以下四個方面：（1）主體的多方性，包括：被信訪人、信訪受理人、信訪人。（2）內容的復雜性，信訪內容涉及面寬，除信訪人反映的土地、腐敗、城建、勞動人事、民政、政法等問題外，凡是生活中發生的涉及政治權力運行和政府職能行使的問題都可以信訪。（3）形式的靈活性，除了傳統的書信和走訪形式以外，信訪的基本形式也在不斷增多，電子郵件、傳真、電話等都可以作為信訪的形式。隨著互聯網技術和政府辦公網信息化建設，信訪的渠道在不斷增多，通過部門領導公布的微博、QQ等信息化手段來反映問題，可以做到信訪足不出戶。（4）運行的程序性，信訪制度運行的程序是指信訪的方式、步驟、路徑。信訪講求程序性就是要以最小的運行成本換取最大的成效。

安徽省信訪制度的困境及其原因分析

·信訪制度存在的問題

安徽的信訪制度，從產生、發展、不斷完善，到當前面臨的種種困境，它的出現和存在雖然受到了一些偶然性因素的影響，但從其本質而言，在很大程度上是歷史和現實邏輯的必然結果。當前，隨著改革開放的深入發展，利益關系和格局的不斷調整，一些深層次的矛盾已經顯現出來，信訪制度遇到了前所未有的困境和挑戰，主要表現在以下幾個方面：（1）集體訪、重復訪數量明顯上升。過去群眾單個上訪比較多，現在組織化趨勢增強，跨地區聯合上訪增多。（2）越級上訪逐漸成為主流。近年來，隨著利益格局調整加劇、中央對信訪日益重視、交通狀況改善以及媒體輿論的渲染等，省內的上訪群眾往往由就地就近上訪轉為舍近求遠，從省內基層到中央的信訪量呈“倒金字”結構。（3）涉及范圍越來越廣泛。過去群眾信訪反映問題比較單一，也容易調查處理。現在則涉及改革和發展的各個領域，特別是涉及土地征用、房屋拆遷、職工權益、勞動與社會保障、“三農”問題。（4）截訪、堵訪現象嚴重。中央政策確定“穩定壓倒一切”，強化基層信訪工作責任制，要求切實將矛盾解決在基層，并將其納入政績考核體系。因而，以安徽為例的一些地方政府官員為了政績考核和職位升遷，不是去積極解決問題，而是采取消極的隱蓋社會矛盾的辦法，即“截訪”、“堵訪”。（5）“信訪尋租”亂象滋生。在當前“一票否決”制度下，嚴格的信訪指標與政績考核掛鉤，滋生出“信訪尋租”亂象。一些基層政府為了達到要求或做出政績，在“息訪”不成功、“截訪”不好使的情況下，想方設法通過“信訪尋租”“銷號”。

·信訪制度存在問題的成因

縱觀上述信訪現象和問題，追究其形成的原因有很多，既有信訪制度自身的內在原因，又有外在原因：

1、自身缺陷

（1）信訪立法的位階較低。2005年修訂的《信訪條例》屬于行政法規，并非經過全國人大通過立法程序制定發布的國家法律。這種信訪立法狀況與信訪制度作為我國一項重要的政治參與和解決爭端的機制在社會生活中的重要性是不相適應的。雖然我國憲法的規定為我國信訪制度的構建提供了根本法上的依據，但由于憲法規范的抽象性，信訪的實際工作不具有可操作性。另外，公民監督權同公民的政治參與并不是完全等同的概念，而我國的信訪制度中還具有公民權利救濟和政治統治等多種功能，僅僅依據憲法的規定來規范我國信訪制度是遠遠不夠的。（2）信訪體制松散，機構龐雜，職責劃分不明確。現階段我國信訪機構龐雜分散、缺乏整體設計，各種制度、各個環節、各個系統之間相互分割，缺乏統一協調的機制。這樣的信訪體制導致上級信訪機構與下級信訪機構之間以及同級不同部門信訪機構之間的協調能力很差，工作效率很低，不可避免地產生重復信訪、重復處理的現象，同時也造成各部門各自為政，導致責任推諉和處理結果沖突。

2、外在原因

當前的信訪形勢并不完全是信訪制度本身造成的，相關社會制度存在的問題和弊端也是其中原因之一，具體表現在以下幾個方面：（1）一些地方群眾工作不到位。實踐表明，當前群眾工作不到位的問題仍然比較突出，社會管理和公共服務的意識和能力不高，或者因為觀念問題，或者因為作風問題，或者因為能力問題。筆者在調研過程中發現，有些問題其實要解決并不難，往往因為相關工作人員的不積極作為或者亂作為，使問題久拖不決，甚至使矛盾激化，無事變成有事，小事變成大事。（2）權利救濟機制存在缺陷。信訪制度是補充性救濟制度，卻有如此強大的生命力，根本原因在于司法救濟機制沒有得到充分的利用和尊重。就本省而言，權利救濟機制總體上存在著司法權威不足、司法救濟門檻過高、訴訟成本高、救濟部門協調性差，行政復議與行政訴訟很容易受到地方勢力的干涉，職能部門作用未充分發揮等特點，限制了公民獲得有效救濟的可能性，客觀上造成了民眾對信訪救濟的偏愛，導致信訪量增加。

完善安徽省信訪法律制度的相關具體建議

從根本上解決信訪工作當下存在的問題，必須以新的視角和思維來對這一制度進行理性的、務實的重構，牢牢把握以群眾工作統領信訪工作和創新社會管理的根本原則，從政治與法律、經濟與社會、眼前與長遠、發展與穩定、治標與治本等多維度去審視和再造當前的信訪制度，使信訪工作切實步入良性運轉的軌道。

·推進信訪法治——完善信訪制度的方向

安徽信訪要走出制度困境，必須推進信訪法治，這就需依靠國家實行以“法治”為內容的信訪制度改革。鑒于當前信訪工作中存在的問題，建議盡快制定國家信訪法，使信訪工作納入法制化軌道。通過信訪法調整信訪關系——信訪人(公民)與國家機關之間的權利義務關系。信訪法應包括以下基本內容：（1）明確信訪機構的法律地位。當前比較突出的問題是國家機關信訪機構法律地位不明確，權限和職責不清，因而應將信訪機構作為國家機關的職能部門確定其法律地位，使它做到權責一致，改變既要其解決問題而又未賦予其相應職權的狀況。（2）明確信訪法律關系。信訪法律關系是指參加信訪活動的各方，在信訪活動中分別產生的權利義務關系。由于信訪是一個綜合性強、涉及面廣的概念，法律關系非常復雜。確定信訪法律關系主體，明確各主體的權利義務，對規范信訪活動有重要的意義。（3）規范信訪程序。一方面，用法律規范信訪機構的信訪工作程序，強制保障公民權利的實現。要向社會公開國家機關處理信訪工作的相關信息，保證公民的知情權。另一方面，用法律規范公民的來信來訪的程序，以維護國家機關正常的工作秩序，主觀隨意詆毀國家機關工作人員的行為，要承擔相應的法律責任。（4）規定信訪機構的權限。國家機關信訪機構的主要作用體現在兩個方面，一是對國家機關濫用和超越權限、違反法律及不作為的行為在程序上給予監督，保證國家機關受理公民來信來訪按法定程序合法有序地運行；二是督促國家有關部門認真處理公民信訪反映的問題。

·健全信訪制度機制——完善信訪制度的核心

要健全信訪制度的領導機制和運行機制，就要堅持改革創新，主動適應社會轉型時期加強社會管理的新要求，不斷創新工作機制，改進方式方法，使信訪工作在理念、手段和措施上更好地遵循社會建設規律，更好地服務經濟社會發展大局。當前，要著重解決三個突出的問題。第一，要采取各種途徑加大宣傳信訪工作，通過教育和引導，讓社會公眾了解信訪，監督信訪，依法信訪，在增強公眾對信訪重要性認識的同時，降低公眾對信訪的期望值。第二，堅決按法律和政策辦事，決不能為了解決問題一味地搞各種形式的變通，也不能把希望寄托在主要領導身上。如果不能依法信訪，就會出現“按下葫蘆鼓起了瓢”，上訪人今天得到了好處，明天可能又會拿出另一個問題接著上訪，更糟糕的是，這種效應可能不斷傳遞，許多人將上訪作為獲取利益的重要手段，這不僅會給信訪工作帶來新的隱患，也不符合公平正義的法則，不利于社會的長治久安，乃是飲鴆止渴。第三，加強信訪業務培訓，提高各級干部尤其是領導干部的信訪處置能力。加強對領導干部信訪業務能力、知識的培訓，黨校、行政學院要開設提升信訪工作能力的課程。在掌握信訪基本工作要求的基礎上，尤其要提高處置突發性事件和群體性事件的能力。

·做好群眾工作——完善信訪制度的內容

提高社會管理水平，進一步做好群眾工作，尤其是基層群眾工作、涉及群眾重大利益的工作。群眾工作是信訪工作的統領，做好群眾工作就會把矛盾消化在萌芽狀態、消化在基層、消化在當地。當前各級黨委和政府都在如何做好群眾工作上積極探索有效的途徑，這是一項體察民意、溫暖民心、尊重民權、關注民生的“功”程，從信訪工作的角度來說，是變上訪為下訪的積極舉措，但是切不可一窩蜂、一陣風，虎頭蛇尾，形式主義。要牢固樹立民本觀念、群眾訴求無小事觀念和換位思維觀念，理解、相信、善待、關愛上訪群眾，把上訪人當親人，動真情、用真心、使真勁，千方百計解決群眾反映的問題。同時，區別情況，分類施策。要強化群眾觀念，正確對待群眾信訪，始終站穩群眾立場，相信群眾、理解群眾、尊重群眾；建立群眾利益的保障和訴求機制，進一步拓寬民意表達的暢通渠道。去年以來，安徽省委、省政府已經在淮北和宣城市試點，在市、縣（市、區）信訪局的基礎上設立群眾工作部，作為同級黨委工作部門，同時保留信訪局為同級政府工作機構，“一個機構，兩塊牌子”；鄉鎮（街道、辦事處）統一整合紀檢、綜治、司法和信訪等工作力量，成立群眾工作站；行政村（社區、居委會）成立群眾工作室。這對進一步提升和拓展信訪工作的職能，整合信訪資源，建立群眾工作和信訪工作網絡，將起到更好的推動和保障作用。

結論

信訪制度是一項具有中國特色的公民政治參與和公民權利救濟制度。近年來，各級各部門堅持以人民利益為重，完善信訪工作機制，在開門接訪、聯合接訪、基層巡訪等方面采取了一系列新舉措，實現了信訪形勢的基本穩定。但必須清醒認識到，社會結構轉型和利益關系調整引發的各種矛盾仍很突出，不能麻痹松懈，扎實抓好化解矛盾的各項工作。要帶著感情，負起責任，改進方法，提高水平，不斷增強做好新形勢下信訪工作的主動性、針對性和有效性。堅持面向基層，著眼源頭控制，力減上訪數量；抓住重點環節，群策群力攻關，解決突出問題；加強協調聯動，著力健全機制，完善信訪體制，切實維護人民群眾根本利益。總之，在國家、社會以及公民自身的不斷努力和合作下，安徽信訪工作及信訪制度建設一定能夠達到預期的效果。

本文系安徽財經大學大學生科研創新基金項目研究成果，項目編號：XSKY1215ZD。

（作者單位：安徽財經大學法學院）