清末民初省憲制度研究

省憲制度產(chǎn)生的背景

·南北國(guó)會(huì)制憲

1917年，孫中山帶領(lǐng)國(guó)民黨議員及海軍南下護(hù)法，國(guó)會(huì)議員也紛紛奔赴廣州，召開非常國(guó)會(huì)，對(duì)憲法制度進(jìn)行審議。直到1918年12月13日，僅將國(guó)會(huì)在北京時(shí)未定的地方制度部分審議完畢。召開制憲二次會(huì)議是在1920年1月12日，會(huì)議本計(jì)劃繼續(xù)制憲議程，但由于國(guó)會(huì)內(nèi)部各派系圍繞國(guó)會(huì)解散權(quán)和省長(zhǎng)職權(quán)問題爭(zhēng)執(zhí)不下，會(huì)議幾度破裂，制憲工作已陷于完全停頓狀態(tài)。

而北方國(guó)會(huì)制憲工作也進(jìn)展曲折，從1918年12月27日到1919年8月12日共開會(huì)26次制定憲法草案共一百零一條，其內(nèi)容雖然有意區(qū)別于天壇憲草，但精神實(shí)質(zhì)卻與之一脈相承，至1919年南北和談之時(shí)，制憲工作因南北兩國(guó)會(huì)并存之勢(shì)的影響而擱置。但在1917年南北分裂之后，南北方國(guó)會(huì)雖有制憲之舉動(dòng)，卻均未真正實(shí)現(xiàn)制憲之結(jié)果。

·制憲停頓、省憲爭(zhēng)潮

在南北國(guó)會(huì)制憲工作不了了之后，國(guó)內(nèi)輿論之中心著眼于省憲運(yùn)動(dòng)。最先提出以連省自治方式的是翰林院出身的湖南人熊希齡，其主張省長(zhǎng)民選，省議會(huì)牽頭，會(huì)同學(xué)商各界聯(lián)合舉薦三人為候選者，再交由中央選擇任命。這一主張一經(jīng)公布，即遭到了反對(duì)，但也有國(guó)民黨系人物對(duì)此表示支持，并建議“中央僅保留一個(gè)虛設(shè)的政府，連國(guó)會(huì)也不必設(shè)，甚至外交問題都應(yīng)經(jīng)各省首腦商議方能生效。”后“湖南自治法籌備處”成立，于11月1日舉行全省投票通過憲法草案。在湖南省憲的影響下，全國(guó)各省紛紛效法，浙江、四川、江蘇、陜西等省憲運(yùn)動(dòng)均在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。

省憲制度的內(nèi)容

·統(tǒng)一方法

省憲運(yùn)動(dòng)的開展首先由各省自行制定憲法，制憲計(jì)劃按照起草、審查、公決三階段進(jìn)行，即組織省憲法規(guī)定起草委員會(huì)，草擬憲法，憲法起草后，另組憲法審查委員會(huì)進(jìn)行審查修正，最后公諸全省人民，由人民投票，如獲通過，則憲法成立。各省省憲制定、通過并公布落實(shí)后，即實(shí)現(xiàn)了各省自治，再由各省遣送代表組織聯(lián)省會(huì)議，制定國(guó)憲，以完成統(tǒng)一事業(yè)。省憲制度均遵循行政、立法、司法三權(quán)之間分立與制衡并存，人權(quán)、教育并舉的體制建設(shè)。

在省行政權(quán)的行使上，均由省長(zhǎng)及省務(wù)院（政務(wù)院）行使，同時(shí)省長(zhǎng)擁有法律法律公布權(quán)、軍事權(quán)、任免官吏權(quán)、解散議會(huì)權(quán)、戒嚴(yán)權(quán)、提出法律議案權(quán)與法案否決權(quán)等。省議會(huì)權(quán)力包括立法與行政監(jiān)督權(quán)，省憲強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判，對(duì)省內(nèi)訴訟享有終審權(quán)。

對(duì)于人權(quán)的保護(hù)，省憲堅(jiān)持貫徹“本草案對(duì)于人民各種權(quán)利之規(guī)定，力求其實(shí)際之明確，法文形式之參差在所不計(jì)。”教育方面，推行省憲的各地每年規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)，并有權(quán)強(qiáng)制推行義務(wù)教育。

·聯(lián)邦制度

中國(guó)的省憲制度中提出“聯(lián)省自治”的概念，其實(shí)是對(duì)美國(guó)聯(lián)邦制度的接受與學(xué)習(xí)。所謂聯(lián)邦制是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政治實(shí)體結(jié)合而成的一種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，聯(lián)邦成員的主權(quán)仍受到法律的保護(hù)，聯(lián)邦成員有自己的憲法和法律。

聯(lián)省自治中體現(xiàn)出明顯的聯(lián)邦制度特征：各地憲法首先明確表示各省為中華民國(guó)之自治省，其次列舉省憲中省的合理權(quán)力，再次則按照聯(lián)邦制的原則規(guī)定與國(guó)家之間的關(guān)系，允許在與國(guó)憲不相抵觸的范圍內(nèi)，自制法規(guī)并予以執(zhí)行，在受國(guó)家政府的委托下可以執(zhí)行國(guó)家行政事務(wù)，應(yīng)由國(guó)家制定法律而未立法的事項(xiàng)以及已制定卻未實(shí)施的規(guī)定，省可先行初擬規(guī)定以及定期實(shí)施等。

省憲體制存在的問題及其分析

省憲體制建設(shè)雖然曾蓬勃發(fā)展至各省，但除湖南省憲外，其他地區(qū)都沒有正式實(shí)施，很快各地省憲運(yùn)動(dòng)便呈現(xiàn)失敗之勢(shì)，堅(jiān)持聯(lián)省自治一派無法落實(shí)各項(xiàng)制度，而統(tǒng)一派則重新處于支配地位，即使是湖南也沒有取得預(yù)期的效果。短暫的興起而迅速的失敗必然有其內(nèi)在的原因。

·大一統(tǒng)思想抵觸省憲制度

“大一統(tǒng)思想”是在先秦時(shí)期由孔子首倡，這一思想經(jīng)歷千年成為根植于中華民族血脈中的理念，其很大程度上支配著中國(guó)人對(duì)中國(guó)歷史和國(guó)家前途的思維模式，即始終崇尚國(guó)家統(tǒng)一，民族團(tuán)結(jié)，社會(huì)安定，可見大一統(tǒng)思想是中華民族文化的內(nèi)核和靈魂。這極大阻礙了省憲制度的發(fā)展，因此也不難理解，在1924年，國(guó)民黨在第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言中指稱聯(lián)省自治的結(jié)果 “不過分裂中國(guó)，使小軍閥各占一省，自謀利益，以與挾持中央政府之大軍閥相安無事而已，何自治之足云！”

·憲政框架內(nèi)的省聯(lián)自治

在國(guó)會(huì)恢復(fù)后，憲法會(huì)議得以復(fù)會(huì)并繼續(xù)制憲，在此存在兩種不同的主張：一是堅(jiān)持認(rèn)為通過單行法規(guī)定省制即可；二是堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)以省制入憲。無論何種主張都是在單一制下的集權(quán)分權(quán)，并非聯(lián)邦制的商討，因此最終二者折衷后國(guó)會(huì)內(nèi)各黨派決定將省制列入憲法，但省長(zhǎng)仍由中央任命，且規(guī)定省議會(huì)職權(quán)以不抵觸中央法律為限。由此可見，即使省憲制度的建設(shè)已向西方政治體制進(jìn)行了學(xué)習(xí)，但仍無法逃脫憲政框架下改革窠臼，失敗自然是在所難免。

省憲制度對(duì)當(dāng)代的借鑒意義

·分立與制衡

省憲制度建設(shè)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分立與制衡，并從立法源頭便將此問題進(jìn)行規(guī)定，可以有效減少實(shí)踐中存在的權(quán)力混淆與濫用，特別是行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系處理上，例如湖南省憲草案起草專家比較清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，省憲草案說明書在討論行政與議會(huì)關(guān)系時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)兩權(quán)平衡適中，務(wù)求兩權(quán)平衡。

·加強(qiáng)司法權(quán)

司法權(quán)力得到加強(qiáng)，省憲賦予了司法機(jī)關(guān)極大的解釋權(quán)，包括憲法解釋權(quán)，這使得司法權(quán)力的獨(dú)立性和自由裁量性得到大大增強(qiáng)，其內(nèi)核與我國(guó)目前逐漸接受根據(jù)指導(dǎo)性案例行使司法權(quán)的一致的，并且，提高司法權(quán)力也正是我國(guó)司法界發(fā)展所倡導(dǎo)的方向。

·提高民主建設(shè)

省憲制度中廣泛采用了直接民主制，例如公民投票方式在省憲中頻繁出現(xiàn)，這是少有的公民廣泛參與，可以說是民主建設(shè)的極大提高，這對(duì)我國(guó)目前的民主建設(shè)同樣具有借鑒意義。

雖然省憲制度運(yùn)動(dòng)的興起從設(shè)計(jì)上就存在缺陷，但卻為后來的制度變革提供歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。特別是這一政體的建設(shè)，可謂富有創(chuàng)造性的試驗(yàn)，因此其制度實(shí)踐的意義是不可低估的。

（作者單位：海南富安律師事務(wù)所）