淺議我國行政不作為訴訟制度

我國行政不作為訴訟概述

我國《行政訴訟法》明確規定，對方認為行政機關拒不履行保護人身權、財產權法定職責而引起的行政案件，可以提起行政訴訟。但由于中國目前的種種現狀，使得在行政訴訟實務中存在著這樣那樣的問題。同時，該法也第一次明確賦予了公民對行政主體三種行政不作為行為提起訴訟的權利。

行政不作為，是指法律賦予行政機關法定職責，而行政機關不履行法定職責的行為。不履行法定職責是指行政機關有法律、法規、規章、條例賦予的職責，有能力履行但明示拒絕履行或不予答復的行為。分析行政不作為產生的原因，有學者總結為以下幾點：一是迫于權勢不敢為；二是無利可圖不愿為，三是得過且過不思為，四是監督不力不必為。

行政不作為具有以下特征：一是消極性，主觀上表現為行政主體對其行政職權的放棄，客觀上表現為不履行或不拖延履行所承擔的行政義務。二是違法性，即行政主體沒有在法定期限或合理期限內履行其行政義務，這是行政不作為的本質特征。三是程序性，即行政主體在應當啟動行政程序的時候沒有啟動。四是非自由裁量權，即在行政不作為案件中，行政主體的自由裁量權受到嚴格的限制，行政主體必須履行其承擔的行政義務，沒有其他選擇的余地。

我國行政不作為訴訟制度中的問題

我國行政不作為訴訟隨著《行政訴訟法》的頒布慢慢出現，其現狀并不是很理想，主要問題表現為：

·受案范圍過窄

我國《行政訴訟法》采用了概括式和列舉式規定了法院受理行政案件的范圍，這種規定方式在理論界和司法實踐中引起很多爭議。最高法院出臺了《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，在上述受案范圍外，規定公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，都屬于人民法院行政受案范圍。所以，行政不作為訴訟的受案范圍可以概括為：一類是《行政訴訟法》第11條規定的侵害到行政相對人個人合法權益的具體行政不作為，另一類是司法解釋第22條規定的行政復議不作為。除這兩項之外的，侵犯人身權、財產權以外權利的行政不作為是否可以提起訴訟均沒有明確法律規定。

·起訴主體受限

《行政訴訟法》規定行政不作為的起訴主體是“與具體行政行為有法律上利害關系”的公民、法人和其他組織。對第三人的權利并沒有具體規定。把起訴主體限制在利害關系的范圍，實際上大大減少了可訴的行政不作為案件范圍。例如，侵犯公共利益的行為很難納入訴訟救濟范圍，缺乏具體的利益相關人；對于抽象行政不作為，更是難以確定適格的原告。

我國行政不作為訴訟存在的其他問題還包括：法院對行政不作為案件進行司法審查的難度較大；行政訴訟裁判的執行難；訴訟效率偏低等。

完善我國行政不作為訴訟制度的對策

·將侵害公共利益的行政不作為訴訟納入救濟范圍

公共利益是由個人利益組成并反映的，只要屬于該公共利益的享有者，那么就享有提起訴訟的權利。因此，我國需要借鑒西方許多國家的對損害公共利益的行政不作為訴訟制度，讓公共利益的享有者即社會大眾都有權利去維護除個人利益之外的社會大眾利益。這樣，既能保護社會穩定發展，還能調動廣大群眾參與守法護法的積極性，提高公眾的法律意識、維權意識和主人公意識。

·將抽象行政不作為納入行政訴訟范圍

抽象行政不作為是指行政主體不依法制定修改或廢除某種普遍性行為規則的行為。從我國的實際情況出發，可先將規章及規章以外其他規范性文件納入司法審查的范圍，允許利害關系人請求人民法院審查已經喪失合法基礎和根據的行政規范性文件以督促行政機關行使自己的職權，待條件成熟，再將行政法規納入司法審查的范圍。

·拓寬并完善起訴條件

若嚴格按照“法律上的利害關系”這一標準，則現實中大量的行政不作為就會被排除在司法審查的范圍之外。在具體的制度構建中，依申請的行政不作為之訴中，原告不僅包括向行政主體提出申請的原申請人，還應包括為提出申請但與行政主體針對原申請的行政不作為有法律上利害關系人；在依職權的行政不作為之訴中，原告也不應只限于行政相對人。

·重新界定行政不作為訴訟的審查標準

我國現行行政訴訟沒有規定審查標準。因而，法院應當根據案件的實際情況區別對待。對具有高度專業性及在行政機關自由裁量權的事項，首先應從程序上審查行政不作為是否存在，然后判斷行政不作為是否違法。對于羈束性以及專業性不高的行政不作為，法院的審查則可以向縱向發展，從而給予相對人更切實際的救濟。

·完善行政不作為訴訟賠償制度

行政不作為表明了行政主體不履行自己應當積極履行的義務，放棄了其法定職責，違反了法律對其的職責要求。行政權具有國家意志性的特征，行政主體是以國家的名義實施的活動，其目的是體現國家意志，由此產生的法律后果，也應由國家承擔。

（作者單位：中國政法大學法律碩士學院）