淺析《天壇憲草》的議會制度

議會的產生

在民國議會制度確立之前，中國的立憲政治已經歷了短暫的積累階段，具有了形成議會制度的條件：一是政治條件，武昌起義后短短一個月時間，各省紛紛宣布獨立，清朝統治土崩瓦解。南京臨時政府的成立更是宣告了中國兩千年的封建專制統治的徹底滅亡，形式上的資產階級共和國已經確立起來，它要求與其相適應的政體結構，二是思想條件，鴉片戰爭后，西方的議會民主思想傳入中國，在這股思潮的影響下，議會政治的制度構架已經初步形成，資政院和地方諮議局也已召開。因此在民初，議會政治已有了一定的經驗可供借鑒。三是組織條件，作為清末政治運動的主要派別，君主立憲派和革命派，在政治主張方面不同甚至是對立的，但都認為中國政治改革的趨勢是立憲政治，政黨是行使議會政治的主導力量。在清末政治運動中，兩派在組織上不斷發展完善，到辛亥革命時已經初具規模，從而為民初的議會制度的確立，議會政黨政治的運行提供了組織條件。

議會的組成

《天壇憲草》第21條規定：國會以參議院、眾議院構成之。起草的人認為歐洲列強大多采用兩院制，而我國幅員廣大、人口多寡，各省不同，若僅有以人口為比例的代議院，則蒙、藏、青海及人口稀少的各省，必不能自安，國會當永為大省所把持，故設參議院以調劑，但根據當時情勢，此種理論，好像難以成立。草案第一條規定：中華民國永遠為統一民主國，可知國家結構形式采用單一制，草案第22條規定：“參議院應由法定最高級地方議會及其他選舉團體選出的議員組織之”第23條規定“眾議院應以各選舉區比例人口選出之議員組織之”。有學者認為：一般應是單一制國家中采用兩院制，則草案所規定的參議院，既不能如英國制度代表貴族階級，也不如美國代表各邦，則它所代表者的一種對象，實在講不通，草案所規定的上院，已不是代表地方，也不是代表階級，硬將一樣的人民的代議機關一分為二，僅僅是在年齡上的區別，并且稱足以做到調劑的功能。這些都只是說明當時設置兩院制的理由不充分，并沒有否定兩院制本身的優點。其實無論是兩院制還是一院制，其設置各有自己的道理。支持兩院制的認為：首先，兩院制可以防止議會的專橫。其次，議會設置兩院制有利于緩和立法機關與行政機關的沖突，議會的兩院是在兩個不同的方面代表著人民的利益，當其中一院同作為政府的行政機關發生沖突時，另一議院則可出面進行調節，化解和調和他們之間的沖突和矛盾。再次，兩院制意味著一項立法議案需要兩院一致同意，因而有利于立法質量的提高，防止立法的草率或失誤。最后，采用兩院制還在于平衡各方面的利益。議會設立兩院，可在照顧各方面利益的基礎上，讓那些存在矛盾和沖突的利益追求通過對對立的兩院合法地得到調和，起到政治上的緩沖作用，非常有利于政治的漸進發展。支持一院制的認為：首先，認為代表民意的機關，應只有一個。因為人民多數的意志就只有一個，如果采用兩院制度，就不免有一院贊成與一院反對之事。一院制理論上淵源于盧梭的人民主權學說。盧梭認定主權是公意的運用，公意一經宣布就成為主權行為，并且構成法律。西方學者根據這一觀點，認為擁有立法權的代議機關實行兩院制可能導致分裂國家主權，因而反對兩院制，主張一院制。其次，一院制有利于立法的順利進行，反對兩院制的學者還認為在議會中設立兩院，極易使議會內部發生矛盾，導致議會失去牽制行政機關的能力，甚至被行政機關所操縱。最后，一院制可以減少兩院立法程序的重復，克服因各院繁復辯論，表決等引起的內耗，立法程度一元化以后，時間、人力、物力自然會大為節省。盡管一院制還是兩院制各有優點，但由于民國地廣人眾、國情復雜，設兩院制應較合理。并且兩院也不應代表一種對象。參議院應為代表各省的機關，每省出相同代表，以保護人口小省的利益，眾議院應為代表統一的機關，按人口比例選出代表，以保護人口大省的利益。

議會的職權

草案第22條規定：參議院以法定最高地方議會及其他選舉團體選出之議員組織之。憲草規定國會采用兩院制，主要權力有十項，分別是：立法權、質詢權、受理請愿權、建議權、彈劾權、不信任權、設立常設委員會、財政監督權、憲法修正權與憲法解釋權。其中最為重要的是不信任權、設立常設委員會權和憲法解釋權，這都是《臨時約法》中所沒有的。不信任權在實行責任內閣制的國家中議會都有此項權力的規定，但其余兩項則是一般內閣制度中所沒有的。設立常設委員會代表國會行使立法等權力，這種做法與代議制的原則是根本違背的，憲草之所以為國會設立這兩種權力，主要是為了增強國會的權力，以加強對行政權力的制約。而且，規定大總統的權力主要有立法權、人事任免權、解散國會權、緊急命令權、軍事權、外交權、法律公布權、戒嚴權、赦免權等九項權力。其立法權與《臨時約法》相比，約法曾規定大總統與參議院有提出約法修正案的權力，但憲草把這一權力只賦予了國會兩院組織的憲法會議。因此，《天壇憲草》是一種弱勢總統的設計。

第57條規定：大總統由國會議員組織選舉會選舉。若是這樣，在初行代議制的國家，由于政黨的組織不規范，議員的團體不健全，國會必成為全國政客的戰場，國會易被操縱利用。產生總統的方法除選舉外，還有民選，而民選方法又分為：一是由人民直接選舉總統，就是共和國家元首由全國人民直接選舉，如巴西元首;二是由人民間接選舉總統，即地大人眾之國，因全體人民選舉活動不易進行，所以采用間接選舉方法，首先由地方人民選舉“選舉員”，再有選舉員投票決選總統，如美國總統，選舉員受命于人民來投票，其責任是唯一的，并且比國會選舉總統自由，這樣就會使非法運動選舉總統的情勢減少。《天壇憲草》 中關于國會彈劾權主要規定在第 41、42、44 和73 條草案，第110、113條草案。憲法為國家一切法律的源泉，修改憲法為國家非常重大的事。若將這個權力授之一部，難免會出現局部專制的弊端，比如若國會操之此權，則其可任意擴充其職權范圍而削減行政、司法部的權力，若授國會以提出憲法修正之權尚可，但授權國會修改憲法之權未免過當，草案112條規定：“憲法有疑義時，由憲法會議解釋之”。國會為立法機關，一切法律須經兩院出席人數過半數通過方能成立，但根據草案94條規定：“法律憲法抵觸者無效”。當議會兩院出席過半數通過的某種法律與憲法某項發生沖突時，根據草案113條規定，要將該法律原案再交同一國會議決，但需達出席人員四分之三以上同意，以自行取消某此前已經取得過半數議員通過的法律，事實上難于自圓其說。

（作者單位：中南財經政法大學）