西藏農牧民安居工程研究

摘要：安居工程的實施，對西藏農牧民居住條件的改善、生活水平的提高、基礎設施的完善、基層農村的發展乃至西藏邊疆的穩定有著重要的戰略意義。本文首先闡述西藏農牧民安居工程的建設成效。其次結合實地調研中的資料和數據對安居工程中存在的五方面問題進行分析。最后提出推進西藏農牧民安居工程建設的建議。

關鍵詞：西藏；農牧民；安居工程

【中圖分類號】 D422.7【文獻標識碼】 B 【文章編號】 1671-1297（2012）10-0261-02

西藏自治區地處我國西南邊陲，其地理位置和民族宗教的特殊性對我國的邊疆穩定和民族團結有著重要的戰略意義。長期以來，由于歷史、地理、自然條件等客觀因素和社會發展進程緩慢，廣大農牧區的發展一直相對滯后，農牧民的生產和生活質量都比較低下。基于這樣的區情，自治區黨委、政府從西藏發展和穩定的全局高度認識，從黨執政為民的本質要求出發，做出實施農牧民安居工程這一支農、惠民決策。西藏農牧民安居工程建設是確保西藏現代化建設順利推進的必然要求，是西藏全面建設小康社會的重點任務，是保持西藏經濟跨越式發展的持久動力，是西藏構建社會主義和諧社會的重要基礎，能夠促進西藏新農村建設。“十一五”期間，西藏農牧民安居工程取得了巨大成就，使全區住房條件較差的27.48萬戶、140多萬農牧民住上安全、適用的住房，完成投資170億元。其中，農房改造14.72萬戶、興邊富民3.12萬戶、游牧民定居4.04萬戶、扶貧搬遷5.2萬戶、地方病搬遷0.4萬戶。“十二五”時期，西藏自治區制定了2011-2013年農牧民安居工程建設實施方案。其總體目標是：扣除“十一五”期間已實施的農牧民安居工程27.48萬戶，2011-2013年，完成農牧民安居工程18.55萬戶，其中：未納入“十一五”農牧民安居工程建設規劃的原來住房條件相對較好的30%部分11.78萬戶；安居工程實施以來新增戶6.77萬戶。

一 西藏農牧民安居工程存在的問題

1.關于農牧民還貸能力的問題。

安居工程自實施以來得到了廣大農牧民的衷心擁護，群眾積極貸款建房，金融部門也給予了強有力的支持，但增強農牧民還貸能力的問題需要引起重視。從總體情況來看，農牧民對安居工程建設的積極性比較高，但是部分農戶經濟狀況較為困難，收入來源渠道少，現金收入來源局限于蟲草、松茸等林下資源的采集和外出務工。因此，一些農戶籌措建房資金有難度。在安居工程中要充分考慮有限的財力和群眾的承受能力，始終堅持從實際出發，切記“一刀切”，決不能一哄而上、急功近利，片面追求建設速度。目前，有些群眾對今后還貸問題認識不同，有的群眾正積極想辦法通過增收還貸，也有的群眾希望國家承擔或者“多下點雨”，還有部分群眾希望能夠延長還貸期限。如果不能拓寬增收渠道，切實建立增收的長效機制，下一步就很可能出現群眾還貸難的問題。

2.關于規劃設計的問題。

西藏農牧民居住較為分散，缺乏合理規劃，農牧區社會事業發展滯后。西藏擁有人口270多萬，面積120多萬平方公里，人口密度相對較小，平均每平方公里只有2人。西藏大部分農戶住宅位置沿襲歷史，隨處而建，村鎮建設雜亂無章，鄉鎮建設基本沒有進行科學規劃，人畜混居現象沒有得到根本改變。環境臟、村貌亂、設施差、布局散等問題，制約了農牧區經濟的快速發展和社會的文明進步，影響了農牧區現代化的進程。農牧區科技、教育、文化、衛生等各項社會事業仍較滯后，發展水平普遍較低，農牧區經濟社會發展不協調問題依然存在。西藏農牧民居住分散，農牧區生產要素分布也較為分散，農牧區基礎設施建設成本與后續管理成本等都要比內地其他省區高得多。西藏人均資源占有量本來較低，再加上資源利用率普遍不高，資源浪費現象比較嚴重，污染排放總量長期得不到應有的重視，部分地區的生態破壞還在加劇。同時藏族人民信仰藏傳佛教，宗教信仰與生產生活、文化心理、風俗習慣融為一體，影響著人們生活的點點滴滴，在安居工程中應予以尊重。

3.關于安居工程配套設施建設的問題。

從總體上看，全區以農牧民安居樂業為突破口的新農村建設已經取得了很大成績，積累了一定的經驗，但工作中還存在不少不足之處，目前主要偏重于房屋的建設，與之配套的水、電、路、訊等基礎設施建設相對滯后，一些鄉村出現“住宅現代化、村莊臟亂差”的現象。基礎設施建設力度與提高新村整體功能、農村集鎮化的要求相差較遠。主要表現在：個別地方領導認識不足、重視不夠，自治區黨委從做出這項重大決策至今，有的地方并沒有把這項工作真正擺在突出位置來抓，工作起色不大；有的職能部門工作缺乏主動性、積極性，缺乏服務意識，影響了工程進度；有的地方重新建、輕改建，或規劃不周密，尤其對水、電、路、訊等配套設施建設缺乏同步規劃，房子蓋好了，配套設施跟不上，影響了整體效果；有的地方建設標準畸高畸低，要么超出農牧民群眾的承受能力，要么達不到群眾的要求，等等。這些問題雖然不是普遍性的問題，但絕不是小問題，必須引起高度重視，采取有力措施切實加以解決。

4.關于節約資源的問題。

“十二五”期間，自治區安居工程領導小組對嚴禁占用耕地進行安居工程建設這一規定引起了高度重視，落實效果比較明顯。但個別地方仍不同程度地存在占用耕地建房的現象。自治區應進一步強調嚴禁占用耕地進行安居工程建設，尤其是集中搬遷點要更加注意這個問題。處理好兩者之間的關系，最關鍵的是要依法合理用地，避免亂占耕地，避免亂砍亂伐。目前，有的地方建設用地粗放，建設布局不合理，用地嚴重超標，給農牧民群眾的長遠生產生活造成了一定影響。耕地和草場，是我們賴以生存的基礎，要合理利用，實行最嚴格的耕地保護制度，絕對不能濫占耕地草場。一定要樹立“節約一寸地、留給子孫耕”的思想，實現安居工程建設與合理保護耕地草場的動態穩定、有機統一，實現保護與建設的“雙贏”。

5.關于安居樂業與建設和諧西藏的關系問題。

實踐證明，安居樂業符合廣大農牧民群眾的心愿，是得民心、順民意的幸福工程，是建設和諧西藏的基礎。但一定應深刻認識抓好農牧民安居樂業的重大意義，堅定不移地把安居樂業作為建設社會主義新農村和建設和諧西藏的突破口，從安居樂業抓起，不斷滿足廣大農牧民最基本、最現實的要求，使廣大農牧民群眾安居樂業、和睦相處，使廣大農村安定有序、充滿活力。尤其要加大農牧民安居工程與建設新農村和建設和諧西藏的結合力度，全面理解和正確把握建設社會主義新農村的基本內涵，按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，充分尊重群眾意愿，正確引導群眾的愿望，因地制宜、分類指導、注重實效，防止形式主義和強迫命令，始終堅持從農村實際出發，扎實推進西藏社會主義新農村建設。

二 西藏農牧民安居工程建設的對策建議

1.拓寬農牧民的增收渠道。

（1）做大做強精品畜牧業。首先是調整品種結構，提高產品質量。加快畜禽品種改良步伐，大力發展藏香豬、藏香雞和優質牦牛，發展價格較高的經濟動物。其次是進一步擴大總量。重點鼓勵扶持發展一批專業化規模飼養大戶，建設優質畜產品生產基地。

（2）提高主要糧食品種最低收購價格，擴大農牧業補貼規模，特別是對牧民和牧業的補貼，增加農牧民政策性收入。完善產業化利益聯結機制，使農牧民從農畜產品加工轉化增值中更多受益。

（3）繼續開展勞務輸出。勞務輸出是增加農牧民收入的有效途徑。為此，西藏大膽探索新思路、新方法，加大勞務輸出服務力度。

（4）繼續發展運輸業。運輸業是西藏農牧民收入日益擴大的重要來源之一。林芝縣永久小康示范村村民尼瑪珍一家有一輛大卡車、一輛面包車和一輛裝土機，都用來做運輸業，現在平均每年能掙30萬元左右。

（5）大力發展旅游業。近幾年西藏旅游業的快速發展，使游客對西藏民族手工產品的需求越來越多，而手工產品的制作也成為農牧民增收的一個途徑。藏刀制作在西藏有悠久的歷史，在生產藏刀的日喀則地區拉孜縣和謝通門縣，藏刀生產已從家庭作坊式邁向了規模化生產。

2.科學規劃、精心設計。

在西藏農牧民安居工程規劃及其實施中，要區分農區、牧區的不同情況，在有條件的地方，特別是有產業支撐的地方，安居工程建設要本著有利于水、電、路等綜合配套設施建設，有利于教育、衛生等社會事業發展的原則，促進人口和生產要素的適度集中。同時，對制度集中后出現的問題進行分析研究，及早發現和解決可能出現的問題。要統籌考慮農村群眾生產資料、生活背景、家庭人口等實際情況，以及水資源、交通等條件，在場地選擇、房屋布局等方面，宜集中則集中、宜分散則分散，合理確定村址、房址及房屋面積，保持好傳統的藏式風格和地域特色。對一些具有悠久歷史文化的古村落、具有美麗風景和幽雅寧靜環境的生態旅游區，更要注重保護和利用其獨特的自然資源、人文資源，積極開發鄉村旅游項目。對一些地方重新建、輕改建，增加群眾負擔等問題要及時采取對策措施，不搞勞民傷財的形象工程，既盡力而為，又量力而行，力求做到新建和改建相結合，集中與分散相結合，充分體現“安全、實用、衛生、經濟、美觀”的原則，滿足社會主義新農村建設和群眾改善生產生活條件的需要。同時在安居工程中應充分尊重藏族人民的宗教信仰。藏式住宅是西藏傳統文化的一種反映與表達。其建筑空間與宗教信仰有著密不可分的內在關聯。空間形態的中心性，轉的空間及內部空間氛圍是西藏宗教文化在建筑中的主要體現方式，在安居工程中應充分尊重。

3.完善配套設施建設，統籌安排房、水、電、路、訊等建設工程。

“十二五”時期，西藏加快實施水、電、路、訊、氣、廣播電視、郵政和優美環境“八到農家”工程，繼續完善配套基礎設施。

加大對農村飲用水安全工程的支持力度，讓農牧民喝上安全衛生的飲用水。重點解決飲用水高氟、高砷、苦咸、污染及微生物病害等嚴重影響身體健康的水質問題，以及局部地區的嚴重缺水問題，優先解決農村學校的飲水安全問題。

繼續完善農村電網，擴大電網供電人口的覆蓋率。加快推進縣城電網后續工程、西部農網完善工程和送電到村工程等建設，著力解決農村電網“卡脖子”問題，增強農村電網的配送能力。在資源優勢突出、但電網延伸供電不經濟的地區，因地制宜開發建設小型太陽能光伏電站或小型風光互補電站，鼓勵推廣應用太陽能光伏發電和風光互補發電等可再生能源技術，解決無電人口的用電問題。

大力發展農村公共交通，解決農民行路難問題。加大中央和地方財政性資金、國債資金投入力度，繼續加強農村公路建設。強化農村公路建設質量監管，推進農村公路管理養護體質改革。加快實施渡改橋等工程。完善扶持農村公共交通發展的政策措施，改善農村公共交通服務，推進農村客運網絡化和線路公交化改造，推動城鄉客運協調發展。

繼續推進農業信息化建設，一要注重信息資源開發，充分利用和整合涉農信息資源。要穩步增加農情、畜牧、植保等專業信息采集渠道。健全、完善信息采集指標體系，實現農業信息數據采集、加工、存儲、使用等流程規范化、標準化。

二要加強基礎設施建設。針對不同區域服務網點，相應配置電腦、電話、電視課件制作等硬件設備，提供通信條件。

加強農村沼氣建設，讓廣大農民用上清潔衛生的能源。建設主要以沼氣池、改圈、改廁、改廚為基本內容的農村戶用沼氣，2013年爭取使全區的農牧民都能用上沼氣。

廣播電視一定要村村通，戶戶通，讓每家都能聽上廣播，看上電視。郵政也要通到村里，方便村民收寄東西，滿足村民的基本生活需求。優美環境，更是一定要做到的。將其貫穿于農牧民安居工程過程中，做到既保護環境，又具有民族特色。

4.堅持勤儉辦事的原則，既盡力而為，又量力而行。

實施安居工程要堅持勤儉辦事的原則，既盡力而為，又量力而行。西藏雖然森林資源豐富，但不能因此就浪費木材，一定要合理規劃，嚴格管理，盡可能采用替代性建材，嚴格禁止占用耕地，節約木材，節約耕地，保護好生態環境，實現人與自然地和諧。要愛惜民力，注重實效，不搞形式主義，不做表面文章，不搞勞民傷財的形象工程，真正把好事辦好、實事辦實，給農牧民群眾帶來看得見、摸得著的實惠。

5.把“安居”和“樂業”結合起來，促進西藏的和諧發展。

安居以改善農牧民居住狀況為重點，是改善生活條件方面的重要舉措；樂業主要是發展生產、增加農牧民收入。在工作中必須把二者統一起來，既抓“安居”，又抓“樂業”，做到互相促進，相得益彰。在改善農牧民生產生活條件的同時，實現農牧民持續穩定增收，促進農村整體面貌的改變。建設和諧西藏是一項長期而又艱巨的任務。當前，必須緊緊抓住安居樂業這個突破口，全面推進社會主義新農村建設，建設和諧的社會主義新西藏。

參考文獻

[1] 次頓.推進西藏社會主義新農村建設研究（第1版）[M].拉薩：西藏藏文古籍出版社，2007

[2] 旦杰.西藏農牧民安居工程設計方案圖集（藏漢對照）（第1版）[M].拉薩：西藏人民出版社，2007

[3] 《建設社會主義新農村學習手冊》編寫組.建設社會主義新農村學習手冊（第1版）[M].北京：中國言實出版社，2007

[4] 多杰才旦.安居樂業是建設和諧西藏的根本要求[J].西藏發展論壇，2007（2）

[5] 鄭洲.安居工程與西藏社會主義新農村建設[J].黑龍江民族叢刊，2007（5）

[6] 畢華.西藏社會主義新農村建設的新進展——安居工程[J].中國藏學，2008 （1）

[7] 《推進農村改革發展學習輔導讀本》編寫組.推進農村改革發展學習輔導讀本（第1版）[M].北京：新華出版社，2008

[8] 田建文等.村莊改造、整治與保護（第1版）[M].北京：中國農業出版社，2009

[9] 《西藏自治區2011-2013年農牧民安居工程實施方案》，2011

[10] 李婧.西藏安居工程政策執行研究——基于鄉級政府的視角[D].中央民族大 學碩士學位，2011