行政許可與市場準(zhǔn)入關(guān)系探析

摘要 行政許可是市場準(zhǔn)入制度的載體，完善市場準(zhǔn)入制度是行政許可的目的，兩者從不同學(xué)科角度共同實現(xiàn)自由競爭與有序市場。

關(guān)鍵詞 行政許可 市場準(zhǔn)入

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、市場準(zhǔn)入制度的內(nèi)涵

市場準(zhǔn)入源于關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）烏拉圭回合之后達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）。市場準(zhǔn)入的含義在適用過程中也是不斷變化的，因為市場準(zhǔn)入的范圍和程度要經(jīng)過締約方政府的允許，受到締約方的控制，因而在國內(nèi)法使用這個詞的時候往往是與“管制與開放”概念聯(lián)系在一起的。

市場準(zhǔn)入一般是指政府（或國家）為了維持經(jīng)濟(jì)秩序，根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)狀況制定的允許市場主體、貨物、服務(wù)、資本等要素進(jìn)入某個國家、地區(qū)或領(lǐng)域市場的法律規(guī)范。它是國家對市場基本、初始的干預(yù)，是政府管理市場、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的制度安排。

我國市場準(zhǔn)入制度的產(chǎn)生與發(fā)展有著深刻的經(jīng)濟(jì)與社會根源，表現(xiàn)為：

1、短缺經(jīng)濟(jì)時代的結(jié)束，要求對進(jìn)入市場設(shè)置必要的門檻。在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，所有的生產(chǎn)都是為了盡快地滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，由于供給短缺，難以形成來自市場的進(jìn)入約束，市場進(jìn)入門檻較低甚至不存在。即使有也很難有效的監(jiān)管和執(zhí)行，這是市場機制不成熟的表現(xiàn)。短缺經(jīng)濟(jì)結(jié)束之后，有效競爭初步形成，這對新進(jìn)入廠商或新投資形成了一定的約束，抬高了進(jìn)入的門檻。

2、隨著技術(shù)的進(jìn)步，對特定行業(yè)、產(chǎn)品、服務(wù)提出了特殊要求，必須加強監(jiān)管，保障消費安全，形成有效率的市場秩序。受市場準(zhǔn)入限制較多的特定領(lǐng)域，或是市場的自我調(diào)節(jié)功能不強，或是從技術(shù)、安全、環(huán)境等角度考慮，均須要政府的市場準(zhǔn)入制度來加強管理。

3、維護(hù)經(jīng)濟(jì)公平與公正的需要。它是經(jīng)濟(jì)法的精神和最高指導(dǎo)原則之一。所謂經(jīng)濟(jì)上的公平，是經(jīng)濟(jì)法確保進(jìn)入市場經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)機會均等和經(jīng)濟(jì)平等。經(jīng)濟(jì)機會均等，即所有市場經(jīng)營主體都有進(jìn)入市場并進(jìn)行平等競爭的機會。從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，公平和公正的觀念也應(yīng)該有一個轉(zhuǎn)變，即從注重“結(jié)果平等”轉(zhuǎn)向注重“機會均等”。經(jīng)濟(jì)平等，指市場競爭條件相同，包括市場經(jīng)營主體負(fù)擔(dān)合理，取得受益的條件相同，因而在競爭性的條件下有必要建立和發(fā)展市場準(zhǔn)入制度。

市場準(zhǔn)入制度是政府對經(jīng)濟(jì)實施管理的重要組成部分，市場準(zhǔn)入制度的合理與否對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響，制度的松緊程度直接影響著市場主體進(jìn)入市場的成本和難易程度，完善市場準(zhǔn)入是建立完善市場經(jīng)濟(jì)，掃除各種壁壘，建立統(tǒng)一的國內(nèi)大市場的重要環(huán)節(jié)。

二、市場準(zhǔn)入制度的意義

市場準(zhǔn)入是政府對經(jīng)濟(jì)實施管理的重要組成部分。市場準(zhǔn)入管理制度，主要是由國家行政管理機關(guān)依照法律政策，對申請人是否具備市場主體資格并有能力從事經(jīng)營活動進(jìn)行審查核準(zhǔn)，對符合條件的申請人及其經(jīng)營事項和范圍給予批準(zhǔn)和許可的一系列具體制度。市場準(zhǔn)入制度所規(guī)范的對象主要是從事經(jīng)營性活動的企業(yè)。

我國原有的以審批制為核心的市場準(zhǔn)入制度，最初主要是為國家掌握稅源而產(chǎn)生的。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的正式建立，市場主體加入者的多元化和交易方式的復(fù)雜化，進(jìn)入管制的重點逐步偏重于對市場主體資格的確認(rèn)和保護(hù)、對濫用主體資格的行為加以監(jiān)管糾正。隨著資源及市場開發(fā)的不平衡和利益主體的多元化，對某些資源和市場的保護(hù)，又被納入了政府管制者的視野。總之，在一切被視為“市場失靈”的地方，都可以看到政府那只“看得見的手”。而政府對“市場失靈”的矯正，包括宏觀調(diào)控和微觀管制。設(shè)立市場準(zhǔn)入制度，基本屬于微觀管制，但它卻是政府實施宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)性條件，也是千千萬萬個市場進(jìn)入者與政府打交道的“第一道門坎”。從有長期市場經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的國家來看，往往強調(diào)企業(yè)的自主地位和市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，允許申請人依照法律直接向登記機關(guān)申請注冊登記，通常很少設(shè)立審批程序。它們多采用程序性審查為主的、調(diào)控能力強的行政許可，而很少使用實質(zhì)性審查的、管理職能強的審批制。

市場準(zhǔn)入的目的是根據(jù)市場的需要控制進(jìn)入市場主體的數(shù)量、資質(zhì)和品位，既要保證市場的充分競爭，即成為一個理想的可競爭市場，又要控制競爭秩序，以避免其滑向惡性競爭的深淵。市場準(zhǔn)入制度的執(zhí)行必須依靠行政機關(guān)，行政機關(guān)行使其行政職能，作出行政行為，實現(xiàn)對市場的監(jiān)控，而行政機關(guān)實行市場準(zhǔn)入制度所依靠的主要手段就是行政許可。行政機關(guān)在行使行政許可時應(yīng)該是一個冷靜的旁觀者，分析市場的競爭環(huán)境，預(yù)測市場競爭的動向，鼓勵市場競爭，而不是亦不該成為市場自由競爭的障礙。

三、行政許可在構(gòu)建市場準(zhǔn)入制度中的價值表現(xiàn)

行政許可是一項重要的行政權(quán)力，是行政機關(guān)依法對社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段。從行政許可的性質(zhì)考查，無論是“解禁說”還是“賦權(quán)說”，都意味著當(dāng)事人獲得了某種資格或權(quán)利，而這種地位的獲得是其從事特定行為獲得利益的前提和保證。

在市場經(jīng)濟(jì)的法律體系中，政府與市場的調(diào)整是最基本的問題。劃分政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)與市場主體經(jīng)濟(jì)權(quán)利各自作用的領(lǐng)域和范圍，并努力在政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)與市場主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利之間創(chuàng)制一種可行的平衡，從而既保證市場經(jīng)濟(jì)的有效運行又保證政府有能力及時糾正市場的失靈，便成為構(gòu)建市場準(zhǔn)入制度的重中之重。

（一）行政許可是界定政府與市場關(guān)系的標(biāo)尺。

行政許可法作為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要制度構(gòu)架，既是一部調(diào)節(jié)和管理市場經(jīng)濟(jì)的資源配置、經(jīng)濟(jì)運行、交易秩序的經(jīng)濟(jì)法律，也是規(guī)范政府共同行為尤其是經(jīng)濟(jì)管理行為的行政法律。行政許可法的調(diào)整功能，直接涉及政府與市場，政府與社會，行政公權(quán)與公民、法人及其他組織的權(quán)利這三大關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，這三大關(guān)系中政府與市場的關(guān)系是主要的、基礎(chǔ)性的關(guān)系，它直接蘊涵著和體現(xiàn)為公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，同時又延伸和派生出政府和社會的關(guān)系。因此，把握和規(guī)范政府與市場的關(guān)系是理解和把握行政許可法的關(guān)鍵和要旨。

政府和市場是最重要的資源配置力量，它分別體現(xiàn)了私權(quán)的自主活動、公權(quán)管理活動及其雙方的互動關(guān)系，由此而形成了產(chǎn)權(quán)形式、競爭機制、交易秩序、市場準(zhǔn)入制度、管理體制等等。因此，可以說行政許可活動及行政許可制度是市場經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建的“雙向橋梁”———既是公民、法人及其他組織權(quán)利表達(dá)的彰顯，又是政府公共權(quán)力對市場實行管理、調(diào)節(jié)的職能體現(xiàn)。

（二）行政許可法確定了市場準(zhǔn)入的宗旨和原則。

法律作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度性要素應(yīng)當(dāng)規(guī)范和平等保護(hù)市場主體資格，創(chuàng)造公開、公正、公平的市場競爭環(huán)境，鼓勵和促進(jìn)市場的發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效率，維護(hù)社會公共利益。WTO的根本目標(biāo)是實現(xiàn)貿(mào)易自由化，擴大市場準(zhǔn)入。這對我國法律制度提出了一系列新的要求，包括：增強法律與規(guī)則制定與實施的透明度、法律的統(tǒng)一性、行政行為的效率化和合理化等。行政許可法很好的體現(xiàn)了上述要求，構(gòu)筑了市場準(zhǔn)入制度的框架。

1、市場準(zhǔn)入的公開性原則。行政許可法第五條規(guī)定，有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。這是透明度原則的體現(xiàn)。透明度原則基本內(nèi)容是世貿(mào)成員各方應(yīng)通過各種方式、途徑公開其法律、政策、司法判決和行政決定，以便世貿(mào)成員各方能隨時獲取相關(guān)信息。國內(nèi)的市場準(zhǔn)入活動當(dāng)中，也更應(yīng)當(dāng)堅持透明度的要求，凡是對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的規(guī)范、程序、判決等都應(yīng)當(dāng)公布，并保證方便可得，甚至要履行必要的通知義務(wù)，杜絕暗箱操作。這是增加行為的可預(yù)期性，減少不確定性，保障當(dāng)事人權(quán)益的重要組成部分，也是降低交易風(fēng)險和成本，減少交易費用的重要途徑。同時為貫徹這一原則行政許可法還規(guī)定了一系列的保障制度：如行政機關(guān)要把行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限，申請人需要提交的全部材料的目錄，以及申請書格式文本等在辦公場所公示；行政機關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。對于實施行政許可依法應(yīng)當(dāng)聽證的事項，行政機關(guān)必須舉行聽證。對于有數(shù)量限制的行政許可，尤其是資源開發(fā)的許可，原則上要進(jìn)行公開拍賣等。

2、市場準(zhǔn)入的公平性原則。《行政許可法》第五條規(guī)定，設(shè)定和實施行政許可還應(yīng)當(dāng)遵守公平原則。凡是符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機關(guān)不得歧視。這是市場準(zhǔn)入的非歧視原則的體現(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，主體平等，權(quán)利平等，機會平等，不因為身份的差異而區(qū)別對待。不同市場主體進(jìn)出同一市場時享有平等的機會和待遇。市場準(zhǔn)入制度應(yīng)規(guī)定正當(dāng)?shù)摹⒐降姆沙绦颍试S每個成員或企業(yè)自由地進(jìn)出市場，平等參與市場競爭和退出市場。

3、市場準(zhǔn)入的效率性原則。我國《行政許可法》第六條規(guī)定，實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。便民只是節(jié)約成本，提高效率的一個方面。市場準(zhǔn)入制度存在制度成本，這不僅包括立法成本、執(zhí)法成本，還包括市場準(zhǔn)入制度給市場主體行為帶來的成本以及給社會造成的成本。所以市場準(zhǔn)入制度的建立和執(zhí)行必須是經(jīng)濟(jì)的，收益要實質(zhì)地高于成本。同時企業(yè)的目標(biāo)在于利潤最大化，企業(yè)市場進(jìn)入行為的在于追求企業(yè)財富增值。因此，市場準(zhǔn)入制度設(shè)計的根本出發(fā)點也應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的價值取向。市場準(zhǔn)入制度上的效率原則不僅體現(xiàn)為市場主體的經(jīng)濟(jì)效率，同時也包括管理機構(gòu)的效率。因此，市場準(zhǔn)入制度的改革與完善應(yīng)體現(xiàn)“效率優(yōu)先”的取向，應(yīng)在保證基本安全的前提下，明確、統(tǒng)一市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，簡化登記程序，提高效率，降低進(jìn)入成本。

4、市場準(zhǔn)入的信賴保護(hù)原則。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。市場主體依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。這表明了政府在市場準(zhǔn)入方面公正、負(fù)責(zé)的態(tài)度，這些對于完善社會信用，促進(jìn)和諧具有重要意義。

綜上，市場準(zhǔn)入制度的宗旨和原則在行政許可法中得到了集中、完整的體現(xiàn)，行政許可是市場準(zhǔn)入制度的載體，市場準(zhǔn)入制度是行政許可的目的，兩者從不同學(xué)科角度共同實現(xiàn)自由競爭與有序市場。

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