縣域經濟競爭中的政府行為研究

1978年改革開放，特別是20世紀90年代以來，中國經濟、政治、社會均取得了舉世矚目的發展成就，創造了“中國式增長奇跡”。伴隨這一過程，中國各級地方政府無論在中國的經濟發展還是政治體制改革中均扮演著越來越重要的角色，特別值得關注的是1994我國開始實施分稅制財政管理體制后，地方政府在財權與事權劃分上進一步與中央政府保持相對獨立，經濟自主性地位不斷提高，有了自己相對獨立的經濟利益和政治利益訴求。而在中央以GDP為核心的對各級地方政府政績考核體系下，各級地方政府在招商引資、基礎設施建設等方面的競爭日趨激烈，部分地區的無序競爭、甚至是惡性競爭已經開始危害到區域經濟發展的整體和長遠利益。伴隨著中國經濟的高速增長，越來越多的學者開始關注中國經濟長期增長的有效性和可持續問題，而中央政府和各級地方政府在經濟發展過程中究竟扮演什么角色也日益引起眾多學者的研究。到目前為止，已有很多學者對地方政府行為與地方經濟發展之間的關系做了理論探討和實證研究。但大多集中在對我國省市級面板數據的分析上，對我國縣域經濟發展中的政府行為研究尚不多，也不夠深入。本文試圖通過對安徽省實行部分縣省直管縣后經濟發展情況的對比的分析框架，以期通過經驗研究來對縣域經濟競爭中的政府行為做出更好的解釋和指導。

相關文獻回顧

作為地方決策的主體力量，地方政府對本地經濟發展具有著多種影響途徑，政府行為既有積極效應也有消極效應。眾多學者對此都有過理論闡述和實證研究。現舉出一些學者代表性的觀點。張衛國等（2011）依據1994—2007年中國省級面板數據分析地方政府投資行為、地區性行政壟斷及經濟增長之間的關系得出現階段地區性行政壟斷對地區經濟增長具有倒U型影響，而且絕大多數省份行政壟斷促進了經濟增長。同時，地區性行政壟斷對地方政府投資具有正U型影響，且二者關系處于正U型下降通道中。就現階段而言，地方政府投資及地區性行政壟斷均有效促進了地方經濟增長，并且二者具有明顯替代效應。長遠來看，地區性行政壟斷不利于全國整體市場規模經濟效應的發揮，政治租金的獲得損害了經濟效率。陳敏等（2007）通過中國省級數據的分析認為經濟發展水平較低時，經濟開放加劇了國內市場的分割。國有企業的就業比重和政府消費的相對規模是加劇市場分割的因素。越是落后的地方越有激勵采取市場分割的政策，而越是發達的地區越傾向于市場整合。

回顧現有的研究文獻可以發現，既有的研究更多的是傾向于分析省市級政府行為對地方經濟發展的影響，也有部分學者對縣域經濟競爭力和縣域經濟差距做了實證研究，但針對政府行為和政策究竟在縣域經濟競爭和發展中扮演著怎樣的角色并沒有進行對比分析和深入研究。因此，本文試圖在安徽省實施省直管縣改革后，用改革前后安徽省縣域經濟發展狀況的數據對比來合理的評價政府行為究竟在縣域經濟競爭中起到的作用，并給出相關的政策建議。

安徽省的改革情況和數據說明

安徽省縣域擴權工作進展概況

安徽有105個縣級行政單位，包括56個縣、5個縣級市、44個市轄區，相互間經濟社會發展差異較大，現行各市的管理方式也不盡相同。隨著生產力發展和市場體制不斷完善，我省縣域管理體制的弊端開始顯現，權責不對等、管理權限弱、發展自主權小等矛盾逐漸暴露出來，迫切需要深化體制改革，破除影響生產力發展的桎梏。為適應縣域經濟發展需要，我省在擴大縣級政府管理權限方面開展了積極探索。

1、推行財政直管。2004年，我省對57個縣實行省直管縣財政體制，省政府下發了《關于實行省直管縣財政體制改革的通知》(皖政[2004]8號)，按照維持現行利益分配格局、共同支持縣域經濟發展、權責統一、積極穩妥、循序漸進的原則，充分發揮省級財政的宏觀調控職能，逐步建立激勵與約束并舉的財政分配機制，進一步理順省以下政府間的財政分配關系，促進財力分配向縣級傾斜。改革內容涉及收支劃分、財政收入目標直接下達和考核、稅收返還、轉移支付、債務償還等11個方面。

經過5年多的運轉，省直管縣財政體制有效調動起縣級發展積極性，緩解了縣鄉財政困難狀況，建立起全省公共財政支出的新框架。

2、開展擴權試點。2006年，在省內選擇寧國等12個縣，按照“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”的原則，賦予這些縣部分省轄市經濟社會管理權限，省政府下發了《關于在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理權限試點工作的通知》（皖政[2006]126號）。

2008年，根據地方要求，又重點選擇了18個區位條件較好、資源豐富、發展潛力較大的縣作為第二批擴權試點對象，省政府以皖政[2008]39號文件，印發了《關于將蒙城等18個縣（市）列為第二批擴大經濟社會管理權限試點縣的通知》。

3、全面推開擴權。2009年，安徽省在總結近年來縣域經濟擴權試點經驗基礎上，決定在61個縣（市）全面推開擴大縣級經濟社會管理權限。省政府以皖政[2009]73號文件印發了《關于全面推開擴大縣級經濟社會管理權限工作的通知》，政策提出：除國家法律、法規有明確規定的以外，原由市審批或管理的經濟社會管理事項，均由縣（市）自行審批、管理；需經市審核、報省審批的，均由縣（市）直接報省審批；對國務院及國家有關部門規定須經市審核、審批的事項，采取委托或授權等方式予以下放。

根據文件要求，2010年3月，安徽省在原來下放縣級143項經濟社會管理權限基礎上，又提出了第二批144項擴權的意見。

主要成效

在省委、省政府一系列激勵政策推動下，各縣市積極探索符合本地實際的發展路子，全省縣域經濟呈現出競相發展的良好態勢，為促進全省經濟社會又好又快發展發揮了至關重要的作用。突出表現在以下幾個方面：

1、綜合實力明顯增強。自2005年起縣域經濟增幅連續5年高于全省平均水平，年均增長近14%，高于全省近1個百分點；縣域經濟占全省經濟總量由2004年26%提高到2009年的48%以上。2009年縣域財政總收入399億元，比2005年翻了一番半，年均增長24%，占全省財政收入的比重由21.9％提高到26.7％；鳳臺、肥西、寧國、繁昌等12個縣（市）的財政收入超過10億元，比上年增加5個，其中肥西縣突破20億元。

2、產業結構明顯優化。工業化進程明顯加快，工業化率由2005年的25.6%提高到2008年的35.4%，年均提高3.3百分點。2008年縣域規模以上工業企業數達到6370戶，是2005年的2.3倍，當年新增企業超過1500戶，占全省新增企業總數的64.5%。涌現出一批產業集群優勢縣和一大批產業集群專業鎮。

3、對外開放明顯提高。2009年，縣域實際利用省外資金2054億元，是5年前的8.5倍，年均增速超過50%；有14縣（市）利用省外資金超過50億元，招商引資成為推動縣域經濟發展的重要力量。園區經濟初具規模，實現了縣縣擁有省級以上開發區的目標，建成區面積近400平方公里，成為各地招商引資、發展工業的重要平臺。

4、投入規模明顯擴大。縣域固定資產投資由2005年的754.7億元增加到2008年的2393.3億元，3年翻了一番半，年均增長46.9%，有32個縣當年投資額超過30億元。隨著投入力度加大，有效改善了縣域基礎設施支撐條件，農村公路村村通目標有有望于今年如期實現，絕大部分縣城和相當一部分重點鎮、省級開發區實現了半小時上高速。

5、公共服務明顯改善。農村義務教育經費保障機制初步建立，學校標準化加快推進，義務教育辦學條件得到改善。基層醫藥衛生體制綜合改革試點在32個縣市（區）啟動，新型農村合作醫療實現全覆蓋。新型農村養老保險試點在26個縣市開展，被征地農民社會保障制度加快建立。

結論

通過上述安徽省省直管縣前后的縣域經濟運行狀況的前后對比，可以清楚地看出，安徽省強縣擴權政策的實施對促進其縣域經濟的競爭和發展起到的作用是十分明顯的，這也為安徽省下一步政策的提出起到了支持和引導的作用。但也顯示了在具體實施過程中還存在一些問題有待解決，有待進一步研究。

（作者單位：安徽大學經濟學院）