政府機(jī)構(gòu)改革中的“怪圈”探析

摘要： 從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)展歷程看，論述政府機(jī)構(gòu)及人員“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”“怪圈”存在具有客觀必然性，當(dāng)前的大部制改革在具有合理性的同時(shí)，也存在局限性。因此，政府治理與改革不能以簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)增減論成敗，而要以能否準(zhǔn)確及時(shí)回應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)需求為準(zhǔn)則，不斷調(diào)整、完善和優(yōu)化政府職能，以控制人均行政成本為中心，完善監(jiān)督機(jī)制，以最優(yōu)化配置資源為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)—政府”的動(dòng)態(tài)平衡，從而延長(zhǎng)“怪圈”循環(huán)周期，直至走出怪圈。

關(guān)鍵詞： 怪圈；必然性；大部制改革

中圖分類號(hào)：C 916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671623X（2012）05005506

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，中國(guó)自1949年以來(lái)，歷經(jīng)十?dāng)?shù)次政府機(jī)構(gòu)改革，但政府機(jī)構(gòu)及人員始終未能擺脫“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”、“合并—分開(kāi)—再合并—再分開(kāi)”、“上收—下放—再上收—再下放”的“怪圈”，認(rèn)為“這三個(gè)‘循環(huán)圈’使中國(guó)多次進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革收效甚微”。[1]對(duì)于這一“怪圈”形成的原因、破解的方法等，學(xué)術(shù)界是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。如北京大學(xué)李景鵬教授認(rèn)為，官本位及追求小團(tuán)體利益是政府機(jī)構(gòu)改革沒(méi)能擺脫“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的“怪圈”主要因素。[2]學(xué)者黃仁宗認(rèn)為，中國(guó)政府改革迭陷“怪圈”的深層次原因，主要是現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、中國(guó)宏觀改革的路徑選擇——增量改革與政策調(diào)整、政府規(guī)模理念的偏失、重機(jī)構(gòu)輕功能和人大預(yù)算監(jiān)督的乏力等五個(gè)方面。[3]學(xué)者劉愛(ài)芳認(rèn)為，破解機(jī)構(gòu)改革的“怪圈”要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、培育和發(fā)展社會(huì)組織。[4]然而，筆者認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)及人員“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的“怪圈”存在是有其必然性的，是在眾多因素綜合作用下的非簡(jiǎn)單原點(diǎn)回歸，是政府治理與改革的潛在規(guī)律。

一、我國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)改革歷程

從機(jī)構(gòu)改革歷程來(lái)看，我國(guó)先后進(jìn)行了9次政府機(jī)構(gòu)改革，其中建國(guó)到1997年期間，進(jìn)行了6次改革，結(jié)果均未能擺脫政府機(jī)構(gòu)及人員“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的“怪圈”；1998年至今，進(jìn)行了3次改革，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量基本保持一致，改革取得了顯著成效，見(jiàn)下表1。從中央政府機(jī)構(gòu)改革的歷程觀察和反思，原有的政府機(jī)構(gòu)“怪圈”是否已被破解和跳出了呢？從而有必要重新審視“怪圈”的成因及其規(guī)律。

表1我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)間事件機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)（個(gè)）循環(huán)數(shù)1949年政務(wù)院初具規(guī)模35第一個(gè)循環(huán)1952—1953年第一次機(jī)構(gòu)改革421954年國(guó)務(wù)院成立641955—1956年國(guó)務(wù)院擴(kuò)充機(jī)構(gòu)811958——1959年第二次機(jī)構(gòu)改革601960—1965年第三次機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)干部81萬(wàn)人79第二個(gè)循環(huán)1970年權(quán)力下放國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)32個(gè)，實(shí)際19個(gè)1971—1975年國(guó)務(wù)院動(dòng)亂中恢復(fù)52第三個(gè)循環(huán)1976—1978年增加機(jī)構(gòu)761979—1981年底機(jī)構(gòu)大膨脹1001982年第四次機(jī)構(gòu)改革611983—1984年機(jī)構(gòu)再度膨脹65第四個(gè)循環(huán)1985—1986年繼續(xù)膨脹721988年第五次機(jī)構(gòu)改革651989—1993年機(jī)構(gòu)再度膨脹861993年第六次機(jī)構(gòu)改革591998—

這三輪改革是以定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員三定為原則，不斷調(diào)整、完善和優(yōu)化政府職能，使機(jī)構(gòu)數(shù)量基本保持一致，取得了顯著成效2003—2008年第八次機(jī)構(gòu)改革282008年至今

第九次機(jī)構(gòu)改革

（探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制）27

注：本數(shù)據(jù)來(lái)源于《國(guó)家部委60年，歷次機(jī)構(gòu)改革中被撤銷和新組的部委》及劉志峰主編的《第七次革命》。二、政府機(jī)構(gòu)的“怪圈”是對(duì)生產(chǎn)力

發(fā)展和社會(huì)需求的必然回應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反過(guò)來(lái)作用經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這是馬克思主義的基本原理。從這一基本原理出發(fā)，可以理出政府治理要遵循的一個(gè)邏輯過(guò)程：生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)需求—政府管理、善治和服務(wù)—政府機(jī)構(gòu)與人員的增減。這一邏輯過(guò)程可以簡(jiǎn)單的表述為：生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)需求是政府管理、善治和服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，政府的管理、善治和服務(wù)是對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)需求的回應(yīng)，機(jī)構(gòu)和人員的增減是政府適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)需求的外在表現(xiàn)。（一）政府機(jī)構(gòu)的“怪圈”是由生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r決定的政府機(jī)構(gòu)設(shè)定、人員的編制客觀上由一定時(shí)期生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定，其主要表現(xiàn)為膨脹與撤并兩個(gè)方面。1.生產(chǎn)力發(fā)展使政府機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹生產(chǎn)力發(fā)展導(dǎo)致生產(chǎn)分工不斷細(xì)化，行業(yè)不斷分化、變更、整合和更新。為適應(yīng)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展，政府往往要設(shè)定相應(yīng)的機(jī)構(gòu)及編制予以適應(yīng)發(fā)展的需要。如：隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和工業(yè)行業(yè)的細(xì)化，我國(guó)管理工業(yè)部門(mén)由建國(guó)初期的重工業(yè)部、第一機(jī)械工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部、燃料工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工業(yè)部、地方工業(yè)部等7個(gè)，在1982年增加到冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、核工業(yè)部、航空工業(yè)部、電子工業(yè)部、航天工業(yè)部、兵器工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、化工工業(yè)部、紡織工業(yè)部等11個(gè)。[5]又如：“美國(guó)在建國(guó)之初，聯(lián)邦政府只設(shè)立國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和陸軍部，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，到19世紀(jì)中期又增設(shè)內(nèi)政部和海政部，后來(lái)隨著生產(chǎn)力不斷發(fā)展……為適應(yīng)現(xiàn)代化需要，又逐漸增設(shè)了司法部、郵政部、商業(yè)和勞工部、衛(wèi)生教育及福利部等”。[6]這表明政府機(jī)構(gòu)和人員會(huì)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展不斷膨脹。2.生產(chǎn)力發(fā)展使政府機(jī)構(gòu)和人員得以撤并生產(chǎn)力的發(fā)展本身就是一個(gè)不斷淘汰落后產(chǎn)能、更新生產(chǎn)力的過(guò)程，是產(chǎn)業(yè)不斷調(diào)整、變更、整合和更新的過(guò)程。這種生產(chǎn)力的自我更新，使政府的職能、機(jī)構(gòu)、人員得以不斷撤并。更重要的是，隨著生產(chǎn)力發(fā)展所帶來(lái)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、科學(xué)管理理論的發(fā)展、現(xiàn)代管理模式的創(chuàng)新，使得政府可以通過(guò)合并、撤銷等方式精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。如，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的不斷更新、科學(xué)管理能力不斷提升，1982年至2008年間，我國(guó)工業(yè)管理部門(mén)由11個(gè)精簡(jiǎn)為工業(yè)與信息化部1個(gè)部門(mén)。又如，打字機(jī)、復(fù)印機(jī)等技術(shù)發(fā)明與應(yīng)用，使得政府機(jī)構(gòu)中打印室、書(shū)記員、文印員等得以精簡(jiǎn)。電話和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，使得政府的人力通信機(jī)構(gòu)得以撤并。再如：BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）管理模式的創(chuàng)新，促進(jìn)了政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，在一定程度上減輕了政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹壓力。這種隨著生產(chǎn)力發(fā)展而形成的政府機(jī)構(gòu)和人員增減，使“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的“怪圈”有著必然性。（二）政府機(jī)構(gòu)的“怪圈”是由社會(huì)需求決定的馬克思·韋伯認(rèn)為社會(huì)專業(yè)化、利益多元化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，更是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。隨著社會(huì)專業(yè)化、利益多元化的發(fā)展，社會(huì)需求也在不斷增減、進(jìn)化、轉(zhuǎn)變與更新。這要求政府機(jī)構(gòu)和人員必須作出相應(yīng)增減，以回應(yīng)社會(huì)需求及統(tǒng)治需要。1.社會(huì)需求的增減促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)及人員增減隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)群體不斷分化，形成不同的利益群體。這些群體的利益訴求及其增減，催生了政府管理、善治和服務(wù)的增減，推進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)及人員的增減。如，東莞市在全國(guó)率先成立專門(mén)服務(wù)管理外來(lái)工的新莞人服務(wù)管理局、鎮(zhèn)街新莞人服務(wù)管理中心，這就是政府機(jī)構(gòu)與人員適應(yīng)社會(huì)管理需求而增加的典型案例。東莞市委書(shū)記劉志庚在論述東莞社會(huì)管理時(shí)指出：“東莞總?cè)丝?22萬(wàn)人，戶籍人口只有184萬(wàn)人，社會(huì)管理壓力相當(dāng)大……將外來(lái)工稱謂改為新莞人、成立新莞人服務(wù)管理局、讓新莞人參政議政……不重視、不關(guān)心、不善待流動(dòng)人口，遲早會(huì)出大事。”[7]這表明政府機(jī)構(gòu)及人員增長(zhǎng)要以回應(yīng)社會(huì)需求為準(zhǔn)則。同樣，政府機(jī)構(gòu)與人員也會(huì)隨著社會(huì)需求變化而精減。另一方面，根據(jù)東莞市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案（東機(jī)編[2009]116號(hào)），市委農(nóng)辦、物價(jià)局等機(jī)構(gòu)進(jìn)行了撤并。“東莞大部制改革以來(lái)，市政府組成機(jī)構(gòu)由原來(lái)的37個(gè)部門(mén)精簡(jiǎn)至32個(gè)部門(mén)，進(jìn)一步提高了辦事效率。”[8]這種隨著社會(huì)需求的增減而形成政府機(jī)構(gòu)及人員的增減，使“怪圈”存在必然性。2.同一社會(huì)需求的變化亦促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)與人員的增減隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)政府的管理、善治和服務(wù)，無(wú)論是數(shù)量、質(zhì)量，還是廣度、深度等都在不斷提高，從客觀上促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)及人員不斷地增減。如，為適應(yīng)人民對(duì)公共衛(wèi)生需求的變化，東莞市人民政府近年來(lái)對(duì)基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)行了改革，原來(lái)承擔(dān)公共衛(wèi)生職能的唯一機(jī)構(gòu)——基層醫(yī)院，根據(jù)社會(huì)需求拆分為基層醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、食品藥品監(jiān)督站等三大機(jī)構(gòu)，公共衛(wèi)生人員相應(yīng)大規(guī)模增加，這一機(jī)構(gòu)和人員增加是政府適應(yīng)社會(huì)需求變化的典型例證。同樣，社會(huì)發(fā)展也會(huì)促進(jìn)社會(huì)需求減弱、轉(zhuǎn)變及退出，使政府機(jī)構(gòu)與人員相應(yīng)得以撤并。如，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多與計(jì)劃體制相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員逐漸撤并。

生產(chǎn)力的進(jìn)步和社會(huì)需求的變化不僅直接使得政府機(jī)構(gòu)和人員增減成為常態(tài)，更使政府“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的“怪圈”具備了合理性。因此，那些想把政府機(jī)構(gòu)改革畢其功于一役的想法和做法是不切合實(shí)際的。政府治理與改革，應(yīng)以圍繞滿足生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)需求為目的而不斷調(diào)整、完善和優(yōu)化職能為切入點(diǎn)。

三、政府機(jī)構(gòu)的“怪圈”是官僚政治

本身屬性的必然結(jié)果（一）“怪圈”是官僚政治存在并發(fā)生作用的結(jié)果機(jī)構(gòu)是權(quán)力的物質(zhì)載體，權(quán)力的實(shí)現(xiàn)必須要由機(jī)構(gòu)及人員來(lái)實(shí)現(xiàn)。“在官僚組織里，每一個(gè)官員，不是為了工作的增加而增加自己的下屬，而是為了追求自身工作的輕松，權(quán)力的最大化和升遷的機(jī)會(huì)。這就是著名的帕金森定律（parkinson’s law）”[9]185。

官僚政治是“怪圈”形成的組織動(dòng)因。政府是個(gè)龐大的官僚組織。為了追求自身的工作輕松，政府里的人員總是在顯性或隱性地利用一切可以利用的手段，增加自己下屬和政府機(jī)構(gòu)，以此達(dá)到自己權(quán)力最大化。機(jī)構(gòu)的增加也為下屬晉升提供了機(jī)會(huì)，于是官員及下屬便極力推動(dòng)政府膨脹。另一方面，當(dāng)官僚政治明顯發(fā)生作用時(shí)，即使民眾中的一些人發(fā)現(xiàn)政府在不斷膨脹，但是單一的個(gè)人力量對(duì)政府這個(gè)龐大的官僚組織影響是十分有限的，甚至是微不足道的。這使政府機(jī)構(gòu)及人員的膨脹成為必然。

當(dāng)民眾普遍認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、成本過(guò)高、必須要改革時(shí)，就會(huì)自覺(jué)地形成壓力集團(tuán)對(duì)政府施壓，要求政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。更重要的是，政府高層認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)臃腫及人員膨脹已經(jīng)或可能沖擊統(tǒng)治基礎(chǔ)時(shí)，為適應(yīng)民意和鞏固自己的統(tǒng)治基礎(chǔ)，政府高層便會(huì)推動(dòng)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。

然而，當(dāng)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)到民眾和政府高層普遍認(rèn)為合理的時(shí)候，官僚組織中的帕金森定律又起作用，推動(dòng)政府又一次進(jìn)入“再膨脹—再精簡(jiǎn)”的周期。

建國(guó)以來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革走不出“怪圈”的原因是多方面的，但是官僚政治的存在和發(fā)生作用是不可否認(rèn)的。“對(duì)機(jī)構(gòu)改革搞了一次又一次，經(jīng)年不斷…但是各級(jí)人事編制部門(mén)的辦公桌上，文件柜里總是有一累累厚厚的理由充足的，情真意切的要升格、要增編的報(bào)告。”[10]可見(jiàn)，官僚政治對(duì)政府膨脹的推動(dòng)力是多么強(qiáng)大。“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命，如果不搞這場(chǎng)革命，讓黨和國(guó)家組織繼續(xù)目前這樣機(jī)構(gòu)臃腫重疊，職責(zé)不清，人員不稱職、不負(fù)責(zé)，工作缺乏精力、知識(shí)和效率的狀態(tài)……人民不能容忍，我們黨也不能容忍。”[11]這不僅表明官僚政治的強(qiáng)大作用，更體現(xiàn)我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)對(duì)精兵簡(jiǎn)政的堅(jiān)定決心。（二）“怪圈”是財(cái)政幻覺(jué)存在并發(fā)生作用的結(jié)果公共選擇學(xué)者認(rèn)為，政府是社會(huì)財(cái)富和收入的再分配者。因此，西方政府?dāng)U張理論者認(rèn)為：“財(cái)政幻覺(jué)導(dǎo)致政府的擴(kuò)張。”[9]換句話說(shuō)，政府財(cái)政預(yù)算的增加使得政府?dāng)U張成為可能。在社會(huì)財(cái)富及收入相對(duì)穩(wěn)定的前提下，政府預(yù)算的增加主要靠財(cái)政幻覺(jué)來(lái)實(shí)現(xiàn)。“假設(shè)選民用他們所支出的稅款來(lái)測(cè)量政府規(guī)模，政府就可以采用讓選民意識(shí)不到的稅收負(fù)擔(dān)加重的方法來(lái)擴(kuò)大政府支出。”[9]186例如，一個(gè)3 000萬(wàn)的國(guó)家級(jí)項(xiàng)目由1億納稅人來(lái)承擔(dān)，這樣每個(gè)納稅人要承擔(dān)的稅款就是0.3元，這樣一個(gè)微小的數(shù)字對(duì)單一的納稅人來(lái)說(shuō)是可以不屑一顧的。這樣使政府預(yù)算容易失去約束，促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)及人員不斷膨脹。

政府官員為實(shí)現(xiàn)自己的政治抱負(fù)、爭(zhēng)取選民支持、利用政績(jī)晉升，必須盡可能地上一些對(duì)他們的支持者有利益偏向的項(xiàng)目，從而使項(xiàng)目競(jìng)相增加。然而，項(xiàng)目的增加要求政府編列一定機(jī)構(gòu)及人員以便管治及服務(wù)。這使政府機(jī)構(gòu)及人員的膨脹“合理化”。更重要的是，隨著機(jī)構(gòu)及人員的增加，組織溝通協(xié)調(diào)消耗了大量的人力、物力和財(cái)力，促進(jìn)人浮于事的狀況進(jìn)一步惡化。

作為社會(huì)公平的維護(hù)者，政府要處理好國(guó)家、集體和個(gè)人的關(guān)系。在財(cái)富相對(duì)穩(wěn)定的前提下，政府預(yù)算的增加意味著個(gè)人與集體的財(cái)富要減少。當(dāng)民眾特別是納稅人普遍認(rèn)為政府的收入過(guò)多而導(dǎo)致自己的收入減少時(shí)，便會(huì)感到強(qiáng)烈不滿，會(huì)加入到同樣為了爭(zhēng)取提高自己收入的壓力集團(tuán)對(duì)政府施壓，要求精簡(jiǎn)政府以減少政府的支出。另一方面，由于維護(hù)統(tǒng)治考慮，此時(shí)的政府不得不實(shí)行自我革命——精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，以減少政府支出，適應(yīng)民意。然而，當(dāng)社會(huì)財(cái)富不斷增加，使民眾收入再一次得到滿足時(shí)，政府便進(jìn)入新一輪“再膨脹—再精簡(jiǎn)”的“怪圈”。

無(wú)論是我國(guó)宋朝的王安石變法、明朝的張居正改革，還是西方撒切爾夫人20世紀(jì)70年代末的新公共管理改革，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重?zé)o一例外成為改革的最重要?jiǎng)右颉Ｍ瑯樱瑹o(wú)論是中外，還是古今，任何一次政府改革的目標(biāo)及措施，更無(wú)一例外要圍繞精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少支出而展開(kāi)。但是，每一次改革后不久，政府機(jī)構(gòu)及人員又進(jìn)入新一輪的“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”循環(huán)“怪圈”。

細(xì)究個(gè)中成因，科層制下的官僚政治作用尤為突出。在官僚政治大背景下，缺乏有力的外部監(jiān)督、組織紀(jì)律的渙散、官員片面追求短期政績(jī)，特別是預(yù)算公開(kāi)及公眾監(jiān)督機(jī)制不健全等，從而進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政幻覺(jué)的作用，使政府機(jī)構(gòu)及人員膨脹更加容易。因此，“怪圈”的必然性來(lái)源于官僚政治的本身屬性，政府治理與改革不能以簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)增減論成敗，而是在促進(jìn)生產(chǎn)力和社會(huì)發(fā)展的前提下，抓住控制人均行政成本這一關(guān)鍵，建立健全一套強(qiáng)而有力的內(nèi)外監(jiān)督體制，使“怪圈”的循環(huán)周期得以延長(zhǎng)。

四、政府機(jī)構(gòu)的“怪圈”體現(xiàn)了市場(chǎng)與

政府相互作用的關(guān)系實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置是政府的理想目標(biāo)，市場(chǎng)是社會(huì)資源優(yōu)化配置的有效手段。因此，市場(chǎng)對(duì)資源配置的優(yōu)化與否，就直接影響政府的行為。西方公共選擇理論者認(rèn)為：“市場(chǎng)可能失敗，廣泛地被認(rèn)為是政治和政府干預(yù)的證據(jù)。”[9]186換句話說(shuō)，市場(chǎng)的缺陷及失靈是政府干預(yù)的基本理由，政府干預(yù)的最終目標(biāo)是彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。（一）從市場(chǎng)發(fā)展歷程來(lái)看，“怪圈”是市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在要求市場(chǎng)從建立到成熟，必須經(jīng)歷：“不完善—完善—調(diào)整—成熟”的發(fā)展歷程。圍繞資源最優(yōu)化配置的導(dǎo)向，作為市場(chǎng)彌補(bǔ)者的政府，它的干預(yù)范圍和程度同樣經(jīng)過(guò)“大政府—小政府—大政府—小政府”的發(fā)展歷程。這種潛在規(guī)律表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)和人員的“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”。“怪圈”體現(xiàn)了市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在需要。我國(guó)商務(wù)部組織機(jī)構(gòu)歷史沿革[12]就充分證明市場(chǎng)與政府相互作用，促使政府機(jī)構(gòu)及人員“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”。 1949年政務(wù)院成立了中央貿(mào)易部。為適應(yīng)多種經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展和管治的需要，1952年中央貿(mào)易部分為中央對(duì)外貿(mào)易部、中央商業(yè)部、中央糧食局等3個(gè)部門(mén)。1980年代，為適應(yīng)發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)（發(fā)育中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）的需要，國(guó)家把商業(yè)部、物資局等2個(gè)部門(mén)合并為國(guó)內(nèi)貿(mào)易部（2000年更名為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委），把進(jìn)出口管理委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部、外國(guó)投資管理委員會(huì)等4個(gè)部門(mén)合并為對(duì)外貿(mào)易部（1993年更名為對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部）。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善，特別是國(guó)家對(duì)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)日益深化，2003年國(guó)家把對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委2個(gè)部門(mén)合并為國(guó)家商務(wù)部。 （二）從認(rèn)識(shí)深化歷程來(lái)看，“怪圈”是市場(chǎng)與政府相互作用的體現(xiàn) 縱觀西方經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展歷史，圍繞資源配置這一中心，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府與市場(chǎng)相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)，經(jīng)過(guò)了幾次重大調(diào)整：從19世紀(jì)后期的自由經(jīng)濟(jì)時(shí)代，主張“對(duì)政府管轄的數(shù)量，機(jī)構(gòu)數(shù)量，人員編制及行政費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格控制”的小政府，即政府要當(dāng)好“守夜人”角色，到20世紀(jì)30年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，主張“奉行財(cái)政赤字和政府干預(yù)”的凱恩斯主義的大政府，再到福利經(jīng)濟(jì)時(shí)代，主張“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有可能失敗，但政府干預(yù)一定失敗”[13]的新自由主義的小政府。“怪圈”是人類對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)及實(shí)踐深化的結(jié)果。

綜上所述，“怪圈”的存在具有理論及實(shí)踐上的必然性，是由生產(chǎn)力和社會(huì)發(fā)展內(nèi)在需求決定，是“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者相互作用的結(jié)果。然而，“怪圈”每一個(gè)周期循環(huán)都不是簡(jiǎn)單重回原點(diǎn)，都有新元素增加及發(fā)揮作用。改革的實(shí)踐充分證明了這一點(diǎn)，如，在第一個(gè)改革循環(huán)（1949—1959年）中鞏固統(tǒng)治基礎(chǔ)、發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)元素的作用；在第三個(gè)改革循環(huán)（1971—1982年）中恢復(fù)秩序、改革開(kāi)放、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)等新元素的加入；最近三輪改革（1998年至今）中的市場(chǎng)化、全球化和城鎮(zhèn)化等元素及作用不可低估。這些元素的加入與作用，使“怪圈”每一個(gè)循環(huán)都絕非簡(jiǎn)單重復(fù)。

雖然歷次機(jī)構(gòu)改革都有不同元素及動(dòng)因，但也存在共性——官僚政治，在計(jì)劃體制下的政府改革（1993年以前的六次機(jī)構(gòu)改革）與市場(chǎng)體制下的政府改革（1993年至今的四次改革）的最大不同是：市場(chǎng)體制下，政府改革實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)到主動(dòng)的根本性轉(zhuǎn)變，不僅改革的力度加大，而且改革后反彈力度減弱（由于市場(chǎng)發(fā)育及不斷完善、產(chǎn)業(yè)整合及更新、管理的社會(huì)化），這種非簡(jiǎn)單輪回原點(diǎn)的循環(huán)、改革后膨脹力度和幅度相對(duì)減弱，是“怪圈”新時(shí)期的特點(diǎn)，也是新時(shí)期政府改革與治理成效的體現(xiàn)。

五、在“怪圈”視野下審視大部制改革

在“怪圈”視野下，要客觀、公正地分析大部制改革的合理及局限因素，進(jìn)一步完善政策措施，持之以恒地深化改革，鞏固和擴(kuò)大改革成果，才能抑制機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)幅度及延長(zhǎng)“怪圈”周期。（一）大部制改革的合理及局限因素1.合理因素大部制改革跳出了機(jī)構(gòu)改革畢其功于一役的傳統(tǒng)思維模式，抓住了根據(jù)生產(chǎn)力和社會(huì)發(fā)展的需要不斷調(diào)整、完善和優(yōu)化政府職能這一改革切入點(diǎn)，著力從長(zhǎng)效機(jī)制層面建設(shè)責(zé)任型、服務(wù)型政府，有利于及時(shí)準(zhǔn)確回應(yīng)生產(chǎn)力和社會(huì)的需求，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。改革實(shí)踐也充分證明，大部制改革最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門(mén)及多頭管理，提高了行政辦事效率。另一方面，大部制改革突破了就政府自身論改革的局限，著力從“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者關(guān)系理清政府職能，實(shí)現(xiàn)三者動(dòng)態(tài)平衡，有利于從政府外部抑制政府膨脹幅度，延長(zhǎng)“怪圈”循環(huán)周期，直至走出“怪圈”。2.局限因素在“怪圈”視野下審視大部制，其也存在一些理論缺陷與實(shí)踐困境：一是“怪圈”重現(xiàn)的可能性依然存在。大部制改革與歷次機(jī)構(gòu)改革一樣，缺乏控制官僚的膨脹和財(cái)政幻覺(jué)發(fā)揮作用的配套改革措施，如，缺乏有力的預(yù)算監(jiān)督、外部監(jiān)督等，使機(jī)構(gòu)及人員仍可能會(huì)重返“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”的“怪圈”循環(huán)。廣東順德大部制改革中，“政務(wù)委員”的設(shè)置及演變?yōu)椴块T(mén)副職的實(shí)例，有力地證明了官僚政治所發(fā)揮的作用。二是大部制改革設(shè)計(jì)與行政專業(yè)化要求不盡相適應(yīng)。專業(yè)化是社會(huì)分工及社會(huì)利益不斷細(xì)化的必然要求。對(duì)專業(yè)化訴求，難作專業(yè)回應(yīng)是大部制設(shè)計(jì)的缺陷之一。如廣東省順德大部制改革實(shí)行財(cái)政與稅收部門(mén)合并，但在稅收征管實(shí)踐中，大財(cái)稅不僅受稅法規(guī)定的征稅主體制約，更難以適應(yīng)稅收征管專業(yè)化要求，滿足不了納稅人專業(yè)化、多樣化的訴求。三是大部制改革實(shí)踐有待與外部環(huán)境相適應(yīng)。西方國(guó)家大部制改革實(shí)踐表明，成熟的社會(huì)與規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境是決定大部制成效的關(guān)鍵因素。我國(guó)大部制雖然著力從“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者關(guān)系角度不斷理順政府職能，但是改革的內(nèi)容、步伐與當(dāng)前社會(huì)建設(shè)滯后現(xiàn)實(shí)及不完善的市場(chǎng)環(huán)境仍有待相互適應(yīng)、相互促進(jìn)。廣東大部制改革主政者，廣東省委書(shū)記汪洋同志指出：實(shí)行大部制必須建設(shè)“小政府”，建設(shè)“小政府”必須建設(shè)“大社會(huì)。”[14]隨著改革的深化，大部制改革實(shí)操者，佛山市委常委、順德區(qū)委書(shū)記梁維東同志更表示，社會(huì)體制改革不僅是政府的一次“自我革命”，也是一次“自我解放”。這充分表明大部制改革需要與社會(huì)建設(shè)、市場(chǎng)發(fā)展等相適應(yīng)。當(dāng)然，大部制改革還存在機(jī)構(gòu)與職能上下對(duì)接、有效行政溝通協(xié)調(diào)、法律法規(guī)相配套等其他問(wèn)題。（二）完善大部制改革的主要方向要進(jìn)一步明確“怪圈”視野下完善大部制改革的方向，細(xì)化政策措施，持之以恒地深化改革，一要針對(duì)官僚政治和財(cái)政幻覺(jué)的成因，抓住嚴(yán)控人均行政成本這一關(guān)鍵，通過(guò)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)化、強(qiáng)化任期審計(jì)監(jiān)督、嚴(yán)格組織紀(jì)律、完善官員考核指標(biāo)體系，以及不斷強(qiáng)化人大、政協(xié)、群眾的監(jiān)督等措施，控制“怪圈”再循環(huán)。二要以一分為二的原則看待大部制改革，正確處理大部門(mén)與專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置關(guān)系，做到機(jī)構(gòu)大小相宜，人員合理適度，及時(shí)回應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需求。要在大部制框架下，遵循行政專業(yè)化分工原則，大力整合、優(yōu)化大部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)及人員，推進(jìn)公務(wù)員分類管理，提高行政專業(yè)化水平。三要下大力氣抓好社會(huì)建設(shè)。要跳出就政府自身論改革的視野局限，著力從“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者關(guān)系層面，進(jìn)一步理順政府職能，區(qū)分政府與社會(huì)各自職責(zé)，不遺余力地推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，創(chuàng)新社會(huì)管理與服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的善治模式。

[1]劉志峰.第七次革命[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003：91.

[2]李景鵬.回顧與反思：政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)[J].中國(guó)行政管理，2005（2）：19.

[3]黃仁宗.論我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革“怪圈”的成因[J].探索，2001（5）：39.

[4]劉愛(ài)芳.破解政府機(jī)構(gòu)改革怪圈的路徑選擇—以治理理論為視角[J].武陵學(xué)刊，2010（5）：34.

[5]國(guó)家部委60年，歷次機(jī)構(gòu)改革中被撤銷和新組建的部委[OL/EB].[2009-08-20]. http：//politics.people.com.cn/GB/1025/9893075.html.

[6]韓繼志.政府機(jī)構(gòu)改革[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999：23.

[7]劉志庚.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)好了，人口質(zhì)量也會(huì)提高[OL/EB].[2011-07-13].http：//dg.people.com.cn/GB/15141820.html.

[8]機(jī)構(gòu)改革提高辦事效率[OL/EB].[2010-12-20].http：//dgtimes.timedg.com/html/2010-12/20/content_627188.htm.

[9]陳振明.政治學(xué)前沿[M].福州：福建人民出版社，2002.

[10]任杰，梁凌.共和國(guó)機(jī)構(gòu)改革與變遷[M].北京：華文出版社，1999：225.

[11]鄧小平.鄧小平文選（一九七五—一九八二年）[M].北京：人民出版社，225.

[12]商務(wù)部組織機(jī)構(gòu)歷史沿革[OL/EB]. [2004-12-07].http：//bgt.mofcom.gov.cn/jigouyange.html.

[13]詹姆斯·布坎南.自由、市場(chǎng)和國(guó)家[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988：13.

[14]韓繼志.政府機(jī)構(gòu)改革[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999：194—196.