民生法治視野下城市管理創新能力的提升

【摘要】以生產力轉型為表征的社會深度轉型促使城市管理走向創新。城市管理創新應當在民生法治視野下，提高市民安全指數，確保市民社會保障，公正裁決市民糾紛。同時，需要強化換位思考，從治理單方治理走向多方合作，堅持從群眾中來到群眾中去的政策方針，集思廣益，始終以不斷改善民生為導向，不斷提升城市管理創新能力。

【關鍵詞】社會轉型 創新 守法精神

基本完善的社會主義法律體系使社會主義民生法治取得了巨大的成就，就城市管理創新而言，以改善民生為導向的法治建設更加體現了社會主義制度的優越性。據此，城市管理創新也應當在民生法治視野下，確立以改善民生為標桿的管理創新思維。

提升城市管理創新能力的定位

提高市民安全指數是管理創新的價值取向。一旦失去了秩序，城市就失去了發展的外部環境。對于市民個體而言，安居才能樂業。由此，為廣大市民提供一個安全的生活、工作和學習環境，理應作為城市管理創新的價值取向。

市民的人身財產安全必須能夠受到強有力的保護，因此，市民對城市管理部門能否提供令人滿意的社會秩序寄予了厚望。“提供良好的社會秩序是政府存在的基本價值。因為，人類發明出政府的直接目的就在于讓它提供社會秩序，在政府身上，寄托了人們關于社會秩序供給的期望。”①“不同社會存在著許多共同的秩序問題，而解決的方式和手段也比較相似。在建立和維護建基于特定產權結構體系之上的社會秋序問題，習俗、禁忌和個人與社會群體自我約束的作用遮及于各種社會。”②顯然，規則之治乃是建構穩定的社會秩序的歷史經驗。因此，城市管理創新必須要在社會秩序建構上著力規制，只有穩定的社會秩序，才能夠吸引更多的市民參與城市管理，構成民主協商的態勢，這是提升城市管理創新能力的動力之源。

確保市民社會保障是管理創新的根本要求。中國三十多年的改革開放使城市發生巨大的變化，但同時也帶來了城市市民就業、教育、醫療和住房等問題，使市民的社會保障成為社會關注焦點。現行《憲法》對失去勞動能力以及特殊群體的生活保障作出明確的規定，部門立法則進一步完善了社會保障體系。但是，社會保障在立法方面也存在著立法比較粗疏，不能適應社會發展等問題，司法方面存在涉及到社會保障的糾紛得不到及時處理，從而引發群體事件等問題。“社會階層變遷，打破了原來的利益均衡，從而帶來一定的利益矛盾與沖突。我國社會階層變遷中存在著利益秩序失范的現象，保障權利是規范階層變遷中利益秩序的基本準則”，這就要求“當前要從利益競爭秩序、利益表達秩序、利益實現秩序和利益保障秩序等方面入手，有效規范階層變遷中的利益秩序。”③

城市管理必須站在人本主義立場，在法律的框架下，解決市民的社會保障困難，是人權的根本要求，更是創新的基本定位。讓市民充分感受城市就是自己的家，城市管理創新就會讓人民滿意，這也是人民代表大會作為根本政治制度的基本要求。

公正裁決市民糾紛是管理創新的道義要求。城市管理創新就是把物質文明、政治文明與精神文明相統一的過程，必須在憲法、法律規定的范圍內實施創新，必須體現中國共產黨依法執政的政治理念。“當代中國計劃經濟向市場經濟的轉型，使得整個社會從依附型的秩序向自主型的秩序轉換。這一轉換的最終結果，則是多元社會的逐步形成和發展。”④社會面臨著規范的重建問題，這就導致城市可能會因為糾紛不能得到及時、公正的解決，從而引起個體抗爭的行為，并釀成群體事件。“社會秩序是事實性的社會存在。對于其基本形成因素，社會關系是社會秩序存在的邏輯前提，社會結構體系是社會秩序存在的深層基礎，而作為社會規范系統的社會制度是社會秩序存在的直接載體。實現習俗、道德和法律的秩序塑造功能，才能生成和鞏固社會秩序。”⑤從一定程度上講，市民之間發生的糾紛折射出城市管理存在著一定的不足。因此城市管理創新的內容之一就是讓社會糾紛得到及時、公正的解決。

提升城市管理能力的理念

“多元社會的基本現實表明，任何試圖建立在一種合理完備性學說基礎上的本質主義做法都失去了其現實根據，只有立足于交往理性基礎上的商談、交流和溝通，才能有助于建構一種和諧的社會關系。”⑥但是，交往理性絕非人自然就有的品格，而是在外界提供強制性的秩序下才能促使當事人在交往過程中，以理性作為交往的指導理念。

我國《憲法》規定，一切國家權力都屬于人民。顯然，城市管理創新應當是人民共識的過程是這一權力屬性的應有之義。因此，在社會深度轉型與城市管理創新并存的時代背景下，行政權力需要把治理轉變為合作。不僅如此，作為合作的一方，行政權力需要具備高于市民的守法精神。

守法精神是文明社會產生以來人類追求的最高境界，對于掌握管理城市權力的科層人士來說，守法精神意味著自我規制和激勵。一方面，掌握權力的城市管理者是市民委托管理市政的代理人，彼此之間為合同關系。與一般合同關系不同的是，城市管理者肩負眾人讓渡權利的期待。這種期待要求管理方必須守法，如果管理方失去守法精神，那么，市民作為行政相對人對政府就失去信賴，長此以往，市政管理無法走向法律下的合作，對立思維將會導致社會沖突，這就違背了以政治文明為執政宗旨的追求。同時，如果缺失了這種守法精神，官僚體制下的政府就可能失去為人民服務的動力，官僚弊病就會成為影響社會發展的障礙。

守法精神要求政府進行自我立法，這個法就是規范權力應朝向積極方面發展的道德激勵，至少能夠以平等的心態與市民達成交往理性。現代文明社會應當以彼此平等的交往理性作為社會秩序的平臺，這是政府主導社會轉型進程中應當具有的理念轉變。如果法律疏于嚴格運行，人的惡意就會演變為外在行動。因此，管理者與被管理者雙方都具有守法精神是城市管理創新的基本理念。

提升城市管理創新能力的途徑

面對新型社會關系的變幻莫測，城市管理必須加強自身學習，強化換位思考，從單方治理走向多方合作，堅持從群眾中來到群眾中去的政策方針，集思廣益，始終以不斷改善民生為導向，不斷提升城市管理創新能力。

首先，以社區為單元，建立管理者與市民共同學習的法制學校，營造法制教育的劇場效應。充分發揮社區法庭、居民調解委員會、人民陪審員以及法律工作者的理論教育功能，把法庭審判搬到社區，讓管理者與市民一起學習法律知識，形成守法共識，共同促進城市管理創新。

其次，充分利用各種傳媒平臺，構建干群雙向信息溝通機制。虛假信息的網絡傳播使城市管理進入了有史以來最為困難的階段。因此，必須通過搭建媒體平臺，在政府與市民之間形成信息雙向溝通，提供直接對話通道，有效解決雙方對城市管理存在的誤解。“把管理城市的權利歸還市民，把公共問題的界定交與市民，讓更多的市民參與公共政策議程，尤其注重社會自治組織在城市管理中的作用。”⑦這是城市管理從治理走向合作的標志，更是提升城市管理創新能力的群眾之源。

最后，借鑒國外先進的公務員培訓體制，引進長效化、專業化管理技能培訓平臺，提高公務人員管理創新的知識儲備與前沿洞察能力。除此之外，組建專業的城市管理水平評估研究機構，利用現代理論工具，正確、客觀、科學地評估城市管理中存在的問題，找出管理創新增長的基點。與此同時，城市管理機構要利用標桿原理、城市再造與戰略聯盟等手段，挖掘城市管理潛力，提高管理水平，特別是提高城市危機事件的預防和公關能力，這是穩定城市秩序的重中之重。

總之，當代中國城市管理面臨著前所未有的社會沖突和巨大的挑戰，因此城市管理亟需創新。這既是對中國千年以來傳統城市管理形態的積極否定，也是對步入現代法治社會之后城市管理的積極應對。不過，無論在任何時候，城市管理創新必須實現以改善民生為導向的執政理念，在憲法法律規定的范圍內創新，這是科學發展觀在創新領域的根本要求。

(作者為長江師范學院政治與公共管理學院副院長;本文系重慶市社會科學基金項目“重慶民生立法實踐研究”階段性成果，項目編號:2011ybfx103)

注釋

①張康之:“道德化的政府與良好的社會秩序”，《社會利學戰線》，2003年第1期。

②張群群:“秩序問題和對國家作用的反思”，《學習與探索》，2001年第2期。

③譚宗憲:“關于我國社會階層變遷中利益秩序的思考”，《中央社會主義學院學報》，2007年第5期。

④⑥吳玉軍:“多元、寬容與秩序:當代和諧社會新景觀”，《理論探討》，2005年第3期。

⑤高峰:“社會秩序的存在何以可能”，《中共中央黨校學報》，2010年第4期。

⑦安建增，何 曄:“美國城市治理體系中的社會自組織”，《城市問題》，2011年第10期。