安全生產(chǎn)監(jiān)管法律機(jī)制創(chuàng)新研究

摘 要：近年來中國安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，安全生產(chǎn)進(jìn)入關(guān)鍵時期和攻堅階段。應(yīng)從社會管理創(chuàng)新的要求出發(fā)，構(gòu)建以權(quán)利保障為目的的監(jiān)管目標(biāo)、從監(jiān)管機(jī)制的實體方面和程序方面進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)監(jiān)管法律機(jī)制。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)；監(jiān)管；社會管理創(chuàng)新；法律機(jī)制

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）24-0091-02

安全生產(chǎn)監(jiān)管事關(guān)和諧勞動關(guān)系建設(shè)，事關(guān)人民群眾的生命健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利保障，2011年“7·23”動車事故更把安全生產(chǎn)監(jiān)管推到各級政府面前。“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查報告認(rèn)定，該事故是一起因列控中心設(shè)備存在嚴(yán)重設(shè)計缺陷、上道使用審查把關(guān)不嚴(yán)、雷擊導(dǎo)致設(shè)備故障后應(yīng)急處置不力等因素造成的責(zé)任事故，事故暴露了在預(yù)防機(jī)制、隱患排查機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制等方面的問題。在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，安全生產(chǎn)事故呈現(xiàn)多發(fā)、頻發(fā)以及傷亡人數(shù)多的特征。究其原因，主要是安全生產(chǎn)的企業(yè)主體責(zé)任未能有效落實，政府監(jiān)管法律機(jī)制不完善，監(jiān)管手段陳舊，安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法的力度不夠。“十二五”時期中國安全生產(chǎn)進(jìn)入關(guān)鍵時期和攻堅階段，因此，創(chuàng)新監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管模式、手段與程序，以法治手段加強(qiáng)監(jiān)管成為當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域的主要行政法任務(wù)。本文以此為切入點，探討安全生產(chǎn)監(jiān)管的行政法機(jī)制，為遏制和減少生產(chǎn)事故，降低社會風(fēng)險提供理論依據(jù)和對策建議。

一、社會管理創(chuàng)新的要求

2011年7月，中共中央、國務(wù)院出臺了關(guān)于加強(qiáng)社會創(chuàng)新管理的意見，明確指出要把創(chuàng)新行政管理，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法水平，作為社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容加以研究和實踐。安全生產(chǎn)監(jiān)管是社會管理的重要領(lǐng)域，雖然安全生產(chǎn)的主體責(zé)任由企業(yè)承擔(dān)，但在基本權(quán)利保障的任務(wù)面前，被動等待生產(chǎn)單位主動履行社會責(zé)任和法律義務(wù)無法解決事故多發(fā)的現(xiàn)實問題。在福利國家時代，給付行政任務(wù)更受關(guān)注。在社會管理創(chuàng)新理念的指導(dǎo)下，政府應(yīng)當(dāng)傳統(tǒng)的監(jiān)管手段和柔性的行政手段并用，并積極借助行政任務(wù)外包，保障生產(chǎn)安全。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故頻發(fā)，工傷、職業(yè)病防治問題突出，揭示了安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域行政法革新的重要性。行政法治創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一，應(yīng)松年指出社會管理法律體系不健全，社會管理的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是與社會主義法治國家和法治政府的建設(shè)相結(jié)合，要完善社會管理的法律體系[1]。莫于川認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從行政法治的角度出發(fā)，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新[2]。目前中國安全法律體系已基本形成，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）等十余部法律對安全生產(chǎn)進(jìn)行規(guī)制，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)有百余部，此外一批部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章對安全生產(chǎn)也做出了規(guī)定。有關(guān)安全生產(chǎn)的法制框架已經(jīng)基本健全，但是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的突發(fā)事件仍未得到有效遏制，這提示著行政執(zhí)法領(lǐng)域相關(guān)機(jī)制沒有產(chǎn)生實效等問題。以政府危機(jī)治理為線索，從源頭上加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備以及生產(chǎn)過程的監(jiān)管，檢查和懲處違規(guī)生產(chǎn)操作行為，妥善處置安全事故，對法治政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

二、確立以權(quán)利保障為導(dǎo)向的監(jiān)管目標(biāo)

權(quán)利保障是安全生產(chǎn)監(jiān)管行政法保障機(jī)制建設(shè)的邏輯基礎(chǔ)和正當(dāng)性源頭。現(xiàn)代化的過程往往以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為首要目標(biāo)，為追求經(jīng)濟(jì)效益而放松管制。在社會管理創(chuàng)新視野下，應(yīng)確立權(quán)利保障為監(jiān)管目標(biāo)。

勞動安全權(quán)是勞動者的憲法基本權(quán)利，具有權(quán)利和義務(wù)的雙重屬性。憲法第42條規(guī)定，公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動保護(hù)，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇。作為一種憲法未列舉的權(quán)利，勞動安全受到憲法和基本法的保障。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員有依法獲得安全生產(chǎn)保障的權(quán)利，并應(yīng)當(dāng)依法履行安全生產(chǎn)方面的義務(wù)。勞動安全作為勞動者的權(quán)利，意味著企業(yè)和其他用人單位有義務(wù)提供安全的設(shè)施設(shè)備，進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)，創(chuàng)造安全的勞動條件，保障勞動安全權(quán)的實現(xiàn)；同時，由于其另一方面的義務(wù)屬性，勞動安全權(quán)不得放棄，勞動者應(yīng)恪守本單位的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，服從管理，正確佩戴和使用勞動防護(hù)用品。因為在生產(chǎn)過程中一旦因為違法違規(guī)操作，發(fā)生事故，就使公共安全處于危險當(dāng)中。勞動者根據(jù)崗位的要求，不得拒絕安全生產(chǎn)培訓(xùn)和怠于履行崗位職責(zé)，如《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，“從業(yè)人員發(fā)現(xiàn)事故隱患或者其他不安全因素，應(yīng)當(dāng)立即向現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理人員或者本單位負(fù)責(zé)人報告；接到報告的人員應(yīng)當(dāng)及時予以處理。”

三、監(jiān)管機(jī)制實體部分的創(chuàng)新

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的主要義務(wù)主體。生產(chǎn)者為追求利益最大化，可能出現(xiàn)為降低生產(chǎn)成本而冒安全風(fēng)險的投機(jī)行為。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)定期進(jìn)行行政檢查，對不符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程的行為予以責(zé)令改正并可以進(jìn)行行政處罰。生產(chǎn)經(jīng)營單位種類和數(shù)目繁多，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員是有限的，顯然難以應(yīng)對超負(fù)荷的監(jiān)管任務(wù)。筆者建議以行政任務(wù)外包的方式，委托各行業(yè)的行業(yè)協(xié)會進(jìn)行常規(guī)的定期檢查。一是可以發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律功能，二是發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性優(yōu)勢，三是使檢查保持有效的頻率而避免“運動式”檢查的流于形式。行業(yè)協(xié)會的檢查結(jié)果必須報送相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并接受監(jiān)督，防止行業(yè)內(nèi)的“自我保護(hù)”。對于行業(yè)協(xié)會報送的信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審核之后，認(rèn)為危險達(dá)到一定的程度，必須公開該信息并進(jìn)行行政檢查與處罰，責(zé)令經(jīng)營者限期改正。為防止“政績觀”下政府監(jiān)管職責(zé)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任之間的勾兌，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公布監(jiān)管規(guī)則、過程及結(jié)果，貫徹行政信息公開原則。

安全生產(chǎn)中的風(fēng)險評估是十分專業(yè)的內(nèi)容。監(jiān)管機(jī)構(gòu)囿于其知識技能等限制，可以將風(fēng)險評估委托中立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對安全生產(chǎn)風(fēng)險應(yīng)進(jìn)行分級管理，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險的等級啟動不同的監(jiān)管程序和應(yīng)急管理。中立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有多方面的專家組成，讓專業(yè)理性與行政理性同時發(fā)揮作用，其任務(wù)是生產(chǎn)過程的風(fēng)險監(jiān)管 接受投訴、展開調(diào)查等。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在組織地位、人事任免、資金與預(yù)算等方面具有獨立地位。對安全生產(chǎn)的風(fēng)險進(jìn)行獨立的評估，向行政機(jī)關(guān)傳遞信息并有選擇地向公眾披露信息，啟動風(fēng)險評估調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果遞交有監(jiān)管權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

在給付行政理念下，在安全生產(chǎn)監(jiān)管中管制行政與給付行政手段應(yīng)當(dāng)并用。原有的強(qiáng)制性監(jiān)管手段將柔性化，管制行政與給付性行政措施結(jié)合應(yīng)用以改善監(jiān)管的效果。在提供安全生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中以行政外包的方式發(fā)揮第三部門的作用。以行政民主代替強(qiáng)制性手段，以合作行政代替壓制行政。

四、監(jiān)管程序部分的創(chuàng)新

在安全生產(chǎn)監(jiān)管行政法的變革中，首先要遵守已有的行政程序法律規(guī)范的規(guī)制。根據(jù)安全生產(chǎn)執(zhí)法制度，相關(guān)行政程序主要有行政許可程序、行政處罰聽證程序、行政復(fù)議程序、事故調(diào)查處理程序等。在這些執(zhí)法過程中，聽證程序、說明理由程序、利害關(guān)系人參與程序以及信息公開程序尤為重要，如應(yīng)當(dāng)完善安全事故信息公開程序以及安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)聽證程序等具體程序的設(shè)計。在行政民主的理念下，構(gòu)建民主參與協(xié)商機(jī)制，對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的制定舉行聽證，發(fā)揮技術(shù)專家和社會公眾對安全生產(chǎn)的監(jiān)督作用，政府信息公開程序應(yīng)進(jìn)一步完善。

此外，民營化之后的私人行政程序以及國家有權(quán)機(jī)關(guān)對私人行政主體的監(jiān)督程序迫切需要發(fā)展。“私人作為行政的中間力量之一參與到行政作用中，利用私人的各種能力實行各種事務(wù)的行政現(xiàn)象，稱為‘私人行政’、亦可稱為‘通過私人實施行政事務(wù)’、‘通過私人設(shè)施國家事務(wù)’。” [3] 行政權(quán)理應(yīng)由國家行政主體行使，但在對安全生產(chǎn)監(jiān)管檢查等繁重的行政任務(wù)面前，遴選有專業(yè)及其他符合要求的社會組織，將行政任務(wù)委任私人進(jìn)行。此時，該行為的主體應(yīng)當(dāng)視為做出委托的行政機(jī)關(guān)，此時該受委托的私人應(yīng)當(dāng)遵循行政程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的規(guī)制。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]