灌溉水費征收現狀及對策研究

摘 要：受傳統觀念、農民承受能力、供水服務質量等因素的影響，農業水費收取率不高。尤其是農村稅費改革以后，許多地方以減輕農民負擔為由減免了灌溉水費，灌溉水費的征收變得更加困難。減免灌溉水費可以減少管理單位大量計征工作量，使得管理單位將主要精力放在提高供水服務水準上。若財政補貼到位，供水設施的運行、維護和管理也有了基本保障。但減免灌溉水費的同時，水管單位降低供水成本的積極性下降，水資源浪費現象加劇等問題也隨之而來。同時，財政補貼是否能及時、足額到位也值得探討。要保證水資源的有效利用，灌溉水費減免的實施，還需要水權鑒定、總量控制、準確計量、農民自治管理等多種配套措施的綜合運用。

關鍵詞：灌溉水費；可行性分析；綜合措施

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）24-0213-02

灌溉是農業的命脈，中國灌溉用水占社會用水的60％～80％不等，但由于受到多種因素的制約，水利工程供水價格并沒有完全按照傳統的政治經濟學的補償成本、合理收益的原則制定，導致水價低、收取率不高和存在截留、挪用現象等問題，水費無法支持灌溉系統的現代化管理、運行。尤其是農村稅費改革以后，灌溉水費的征收變得更加困難，許多地方以減輕農民負擔為由減免了灌溉水費。2011年中共中央1號文件明確指出要“按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，推進農業水價綜合改革，農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法”，隨后許多省市也相繼出臺文件明確指出要“建立農業灌溉水費財政直補惠農機制”。但在補貼的同時，要考慮將免征水費帶來的負面效應降到最低，促進節約用水[1]。

一、中國的水費征收概況

中華人民共和國成立后，國民經濟恢復時期，各地普遍整頓了水費征收辦法，水價形式主要是按產量每畝征收一定數量的稻谷。農業水費由管理單位向村（生產隊）組織收取，雖然收費標準不一，計收方法也有差異，但水費征收均能到位，水費的征收基本能滿足供水設施的運行、維護和管理。到了20世紀80年代，實行家庭聯產承包后分田到戶，農業水費的收取主要委托糧食部門代收，“水費糧”之稱由此而來。代收費用一般為3%～5%，作為代收和催收的勞務報酬。此階段水費征收基本能到位，勉強維持供水設施的運行、維護和管理。20世紀90年代后期，隨著基層糧站被取消，水費轉變為搭車在統籌費中收取，鄉鎮為了完成自身的任務指標，水費靠后，經常無法到位。2004年取消統籌費后，農民對上繳水費心存抵觸情緒，有的甚至以對取消農業稅收政策的片面理解，干脆拒不繳納，水費征收便進入了一個困難期，許多灌區采取由水管單位派員直接挨家挨戶收取（貨幣或糧食）、委托所屬服務鄉鎮、村代收并支付一定比例代收費、委托用水戶協會收取等多種形式收取水費，也只能收到極少量的水費或干脆完全收不到水費了[2]。

目前，農業灌溉水價的制定與水費的征收存在的主要問題有：

1.水費收繳困難造成灌區的工程維護、管理困難。沒有水費收入，財政補貼又不充裕，灌區的工程維護、管理水平提高只能成為空談[3]。如黑龍江省東方紅灌區每年實收水費117萬元，而供水成本每年為208萬元。同時每年由國家財政投入給灌區的工程管理維修水利事業費很少，接近于零。由于水價遠遠低于供水生產成本，造成灌區工程運行、 維護和管理的經費短缺，致使渠系工程老化、失修、損毀、灌溉保證率下降[4]。

2.水價普遍偏低。例如，漳河灌區有關統計數據顯示，2009年畝均水費支出為22元，占畝均投入比例為4.64％，占畝均毛收入比例為1.46％，占畝均凈收入比例為2.14％，與國內研究成果“農業水費占農業生產成本的比重以20%～30％為宜”、 “水費支出占凈收益的比重以10%～20％較適宜”的水平相比明顯偏低[5]。

3.截留和挪用水費現象。有些灌區的水費由鄉鎮政府代收，實際收取的水費并不為灌區所掌握，存在水費被截留和挪用現象。

4.水價制定缺乏合理性、科學性和靈活性。水價制定周期長，調整機制不靈活，水價往往一定就是幾年或十幾年不變，不能及時反映供求和成本的變化。例如福建省南平市絕大多數的灌區沿用的仍是1997年前制定的水價政策，主要是按蓄水、引水與提水三大類來進行農業水費征收，即對于蓄水與提水工程灌區，每畝水費為15kg～20kg的糧食；對于引水工程灌區，每畝水費為10kg～12.5kg的糧食。

5.水價不能反映供水的緊缺程度。各類用水的水價不能反映供水的緊缺程度，也不能反映供水的豐枯差別。目前，許多灌區的供水水價只是簡單的按方、按畝計算，有的地方甚至不管用水多少按年或按月付給灌區固定的費用。

6.用水量計量技術和手段落后。農業灌溉用水少有計量手段，仍以單一價格按畝、按人口或按年定額收取，造成供水的極大浪費。用與不用、用多用少，一樣收費；由此引起群眾的強烈不滿，激化了用水戶和水管單位的矛盾。

二、減免灌溉水費的利弊分析

基于目前的灌溉水費征收現狀，廣大農民和有關水管單位期望減免灌溉水費，減免的灌溉水費由財政轉移支付。與計征水費比較，減免灌溉水費可以減輕農民負擔、減少管理單位大量計征工作量，使得管理單位將主要精力放在提高供水服務水準上，有利于工程壽命和功能的完善，有利于管理人員的穩定和素質提高。但同時減免灌溉水費也有其不利效果和影響，一是增加政府和國家的財政負擔，二是不利于提高灌溉用水效率。長期以來，經過各級政府和水利單位努力，好不容易才建立起來的“用水繳費觀念”、“水的商品意識”和“水危機意識”，將喪失殆盡，最終將會助長農業用水的浪費，不利于促進農業節水和節水型社會建設；三是供水成本不管高低都可以得到全額補貼，供水單位將失去降低供水成本的動力。

實際上，從國外的情況看，各國政府對農業灌溉用水一般都實行補貼政策，工程投資和維護管理費用主要依靠政府補助。例如，發展中國家埃及每年用于灌溉用水的補貼在50億美元左右，農民不必繳農業水費，只負責水渠和田間灌溉系統的維護和管理。加拿大的農業水費征收率較高，但農業水費只占供水總成本的 14%左右[6～7]。日本農業水費由國家和地方政府負擔約70%；歐洲各國對灌溉供水的補貼大約40%；印度補貼大型工程費用的80%；澳大利亞和馬來西亞補助全部工程投資和部分運行費用[8]。

基于上述簡要分析，減免灌溉水費不失為解決灌溉水費問題的研究方案之一，但如果實施灌溉水費減免、由財政補貼水費，需要許多配套工作的實施，例如水權鑒定、總量控制、供水定額、計量方法、農民自治管理、農業用水和政府補貼指南編制等，以達到在補償灌溉水利工程運行成本的同時，遏制用水浪費、提高工程管理水平的目的。

三、減免灌溉水費、實行財政補貼的綜合措施

1.補貼原則。（1）厲行節約原則。科學合理調度，努力節約灌溉費用。（2）財務公開，專款專用原則。

2.補貼方式。財政給灌區管理單位補貼骨干工程供水成本水費，將末級渠系管理運行成本水費根據實有土地畝數水費補貼給用水戶協會；農民按正常用水定額灌溉農田無須交費，超出補貼數額之外的部分由使用人負擔。

3.補貼比例。建議各地政府核定以灌溉為主的水管單位為公益性事業單位，按灌溉工程的大小定崗定編，同時核定維修養護費用。政府在推進灌區水管單位體制改革的同時協調推進對全省農業灌溉實施補貼。補貼可按比例，省政府補貼一部分，市、縣政府補貼一部分，比例可根據各級政府財政收入情況適時調整。政府的補貼按實際供水成本核定，發放到水管單位和農用用水協會。對于經濟社會發展水平較高的市，中央、省可以不予補貼或引導性補貼；從而可以使一些真正貧困縣，達到政府全額或大部補貼的額度；也可使一些縣市不致財政壓力過大，無法實現。

4.配套措施。（1）開展供水成本測算和審核工作。供水成本是財政補貼的基礎。只有完善成本核算制度，規范供水成本核算范圍，合理分攤成本費用，才能使水利行業資金運行順暢以實現再生產[9]。（2）及時調整財政補貼。隨著社會經濟的發展，環境狀況的改變，不同時期的供水成本也會有所改變。隨著供水成本的改變，補貼也應及時調整，以補償供水成本為原則。（3）促使供水經營單位轉換經營機制，深化內部改革。在由財政補貼灌溉供水成本的情況下，采取一定激勵機制激勵水管單位降低成本、提高管理水平顯得更為重要，否則水管單位人員坐享補貼，人員膨脹及人浮于事現象會非常嚴重。（4）建立和健全農民用水戶協會。定期召開用水戶代表大會或采用問卷調查的方式，收集用水戶對水管單位及用水戶組織工作的評價、意見與建議，并以此為依據對用水戶組織及水管單位的工作成效作出評估，與下一階段的補貼掛鉤，促使灌區管理單位及用水戶組織提高供水質量，降低供水成本。

參考文獻：

[1] Gabriel，L.，Azevedo，T.，Baltar，A.M.Water pricing reforms: issues and challenges of implementation[J].Water Resources Development，

2005，(21):19-29.

[2] 葉舟.農業灌溉水價制度的經濟學分析——以浙江省水庫灌區為例[J].農業經濟問題，2006，(4):55.

[3] 平狄克，魯賓費爾德.微觀經濟學[M].北京:中國人民大學出版社，2000:28-31.

[4] 王詠梅，張興龍.以灌區實例分析工程供水價格改革的必要性[J].黑龍江水利科技，2011，(6):259-260.

[5] 晏文莉.漳河灌區現行農業灌溉水費標準對農民收入的影響[J].區域經濟，2011，(9):170-171.

[6] 廖永松.農業水價改革的問題與出路[J].中國農村水利水電，2004，(3):74-76.

[7] 崔智.農業水價改革與農民承受能力關系的探討[J].水利建設與管理，2006，(5):57-58.

[8] 李孟孟，王志偉.農村水價改革中遇到的問題及對策[J].河南水利與南水北調，2011，(16):82-83.

[9] 豐景春，高蕾.中國農業水費改革及建議[J].水利經濟，2008，(5):46.[責任編輯 吳 迪]