對高等教育財務可持續能力的一些認識

摘 要：經費需求和供給的平衡和教育質量保證是高等教育普遍存在的核心問題，培育和發展高校財務可持續能力是解決問題的關鍵。高等教育投資者和高校通過創新以預算為核心的財經管理機制培育和發展財務可持續能力。

關鍵詞：高等教育；財務；可持續能力；認識

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）24-0088-03

美國經濟學教授克拉克·克爾總結了世界高等教育發展的四個趨同現象：（1）民族國家對高等教育的需求與高等教育的普遍主義訴求；（2）致力于教育平等的努力和追求卓越的選擇；（3）高等教育機構內部的自治要求和學術人員的職業道德；（4）大學使命陳訴的多樣化和課程體系與社會需要的相關性。在相同的趨勢下，“高等教育的需求和供給的系統平衡和高等教育系統的質量保證是普遍存在的核心問題”[1]。國內外教育改革實踐中，高等教育管理者們普遍采取以改善治理結構、增強責任制為特征的新的管理方式來應對和解決這一核心問題。中國高等教育改革開放和國際化進程中也有同樣的現象和問題。高等教育日益“呈現出政府有限管制背景下的有限市場化趨勢”[1]，大眾化和市場化是高等教育發展的顯著特征。大眾化是高等教育規模擴張的根本動因，高等教育追求質量和規模均衡發展是市場化的必然要求。大眾化和市場化既是產生問題的根源，也是尋求解決辦法的途徑。

一、高等教育大眾化繼續發展

新中國教育事業六十余年發展的重要成就之一是實現了高等教育進入大眾化發展階段的歷史性跨越，尤其是1999年以來在政府主導下高等教育規模的快速擴張。據教育部統計，普通高校本專科在校學生1998年341萬人，2008年2 021萬人，普通本科院校平均規模1997年的4 062人，2007年14 057人[2]。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出：到2020年中國要實現高等教育毛入學率達到40%的目標，在校生總規模達到3 550萬人。實現這一規劃目標，未來十年內本專科在校學生要凈增1 000多萬人。高等教育大眾化將繼續深入發展，高等教育規模短時間內還將處于增長態勢。

二、高等教育“市場化”趨勢加快

改革開發三十多年來，高等教育多渠道籌集教育經費、教育成本分擔機制、后勤服務社會化改革、引入民間資本，服務經濟社會發展等實踐活動方興未艾。“無論是應對外部世界的競爭，還是回應內部的增長需求，自主參與市場競爭的能力都成為高等教育機構發展的重要約束。”[1]市場經濟因素將更加深刻地滲透到高校的經濟活動中。

高等教育跨越式發展的主要特征之一是貸款發展的擴張策略。 2007年8月，國家發改委社會發展司公布中央銀行的統計數據：截至2005年底高校貸款余額達2001億元，幾乎所有的高校都有貸款。2005年之后高校貸款規模繼續高累，短期內無力履行還本責任，利息支出擠占了教育教學等業務經費的投入，也阻礙了自我積累能力的提高。高校以銀行貸款、社會融資、職工集資、校企合作等方式籌集建設經費，采取校區置換、委托管理等市場化運作方式化解債務風險，吸引海外資本和資源開展教育服務貿易，依托學科優勢開展社會服務活動都需要依托市場、遵循經濟規律和市場規則。

三、高校經濟責任日益多元化

高校的職責不斷擴大，目標趨于多樣化。“高等教育大眾化，其外在特征是高等教育規模擴張，內在特征是高等教育結構和體系變革。”[3]高校要承擔起高級專門人才培養、發展科學技術文化、服務現代社會建設等多樣性任務，不能脫離市場經濟環境，需要研究和遵守市場經濟的供求關系、價值規律，在處理校內外經濟關系時適當地引入和運用市場競爭機制，必然催生和推動高校的經濟責任的多元化和經濟行為的市場化。

四、財務可持續能力的含義

2000年經濟合作與發展組織（OECD）、英格蘭高等教育撥款委員會（HEFCE）提出了《刻不容緩：確保高等教育可持續發展的未來》成果報告。該報告指出高校財務可持續能力表現為進行成本回收和投資基礎設施（物質的、人力的、智力的）速度適當，具備面向未來實現戰略規劃、服務學生及其他客戶的維持力。實現財務可持續能力要綜合發展戰略、持續運轉、投資、風險管理等四個要素，以及引入適當的管理方式和激勵機制。

發展戰略的要點：學術發展和財務發展相結合，整合戰略規劃，注重戰略分析和研究，科學制定教學、科研核心學術發展戰略、資源條件建設（投資）戰略、財務發展戰略等。

持續運轉的要點：采用全部經濟成本核算模式，運用資源開展創收，回收經濟成本，采取有計劃補貼政策，保持一定比例的盈余以用于投資。

投資的要點：多渠道籌集投資資金，物質設施和人力資源投資并重，進行資產專業管理，為可持續發展提供物質條件。

風險管理要點：承擔的風險和期望的機遇與收益對稱，建立系統化的風險評估和管理體系，預警和控制主要風險，避免財務危機。

五、高等教育需要培育和發展財務可持續能力

政府和高校必須重視和研究高等教育財務可持續能力問題。現階段高等教育存在規模和經費增長速度不協調，經費供給條件區域不平衡，基礎設施建設性資金沒有保障，財務運行處于緊張狀態等問題。銀行貸款成為高校建設資金主要的來源渠道，巨額負債引發運行壓力和財務風險。高校期望政府來承擔規模擴張造成的債務，政府則期望高校通過增強服務經濟社會發展的能力來改善財務狀況。解決這些問題需要轉變單純數量、規模的高等教育發展方式。

隨著校內治理結構和社會參與機制為特征的中國特色現代大學制度的逐步建立和完善，政府管理職能由直接管理向間接管理轉變，高校自主辦學的空間和權利將進一步擴大，承擔的責任和風險將進一步增大。高校制定發展戰略、保持持續運轉、開展投資和風險管理離不開財務可持續能力的培育和發展。OECD和HEFCE關于財務可持續能力的研究成果，其中的要點和方法可以用于國內高校財務管理實踐。

1.培育和發展財務可持續能力是高等教育責任多樣化的要求。1998年頒布的《高等教育法》提出“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈等多渠道籌措經費的投入機制”，提出在保障教育經費投入的同時，要設立高等教育撥款咨詢委員會增強經費分配的科學性，加強經費管理、建立經費使用績效評價機制。高等教育經費投入體制將發生幾點變化：（1）政府不再是舉辦高等教育的唯一主體，各種社會組織機構都可以依法開設學校，提供教育服務；（2）公辦高等學校要面向社會和特定公眾（如受教育者、捐助者）組織經費來源，市場化傾向將越來越明顯，相應增加高校的社會和經濟責任；（3）籌資渠道更加明晰，不鼓勵高等學校直接通過負債渠道籌集教育經費。這些變化是高等教育大眾化和市場化的實踐逐步深化的結果和未來的趨勢。教育部教育發展研究中心高等教育研究室的馬陸亭研究員認為，在目前中國教育經費的來源中，政府財政和個人支付是主渠道，今后進一步籌措高等教育經費的重點是除學費外的其他社會投入，包括高等學校通過教育和科技活動獲得的社會服務收入，及通過積極融資活動獲得的捐集資收入等[4]。

不同的經費提供者要求高等教育履行不同的責任，“關注效率、效果，注重結果、產出是高等教育責任制的基本特征”[5]。政府要求高校提高財政資金的使用，構建良好的財務運行基礎，提供更多高質量的學術、人才和文化產出，不要出現財政危機；學生及其家庭希望高校提供“物有所值”的教學質量、育人環境和良好的社會聲譽；捐資助學的單位和個人要求高校按其意愿使用捐款，并往往附加一定的名譽和利益條件；科研經費提供者只給項目基本運行經費，要求“低投入、高產出”等等。這些都要求高校具備財務可持續能力并將其擺在戰略的高度進行培育和發展。

2.經費投入機制改革促進財務可持續能力的培育和發展。科學的經費分配方式和有效的績效評價機制是政府保障教育經費投入，引導高等教育發展，提高財政性資金效益的基本制度。從世界范圍看，各國政府對高等教育普遍采取目標激勵性撥款、績效撥款、基準撥款、競標等撥款方式。中國公辦高校“211工程”、“985工程”、省部共建轉制院校實驗室建設等重大的教育投資項目都要求學校提供配套自籌資金，同時開展專項資金使用績效的考評。政府公共財政的經費投入和分配政策愈來愈和高校經濟責任的履行和績效評價情況掛鉤，辦學水平高、辦學效益好的高校能夠獲得更多的經費。

高校經費投入機制改革是順應市場化趨勢的必然選擇，改革的目標是提高資金（資源）的配置和使用效益，使有限的經費投入最大限度地保障高等教育的持續健康發展。政府對公辦高校的投入政策和機制的變化，社會對高等教育責任和質量的監督，高校對內部治理結構的調整，形成了高校重視財務可持續能力培養和建設的內外環境壓力。

3.財務可持續能力是提高高等教育質量的基石。高校的學術、教學、科研等業務活動有“非經濟性”的傳統屬性，經費投入的多寡不能必然決定教育質量的高低。高校不僅僅要呼吁增加經費投入，更需要增強高校的學術、教學、科研等核心業務的活力。由于大眾化、市場化的影響，高等教育的經濟功能被片面強化，高校學術、教學和科研活動的“非經濟性”屬性變得模糊了。大學擴招的同時教育質量下滑就是明證。培育和發展財務可持續能力能夠用系統的方法幫助高校解決教育經費需求和供給的系統平衡和教育質量保證問題，減少經濟因素對學術、教學、科研的不利影響，有利于高校致力提高教育質量[6]。

六、培育和發展高校財務可持續能力的幾點想法

培育和發展高等教育財務可持續能力既是政府等撥款者也是高校的責任。本文僅從高校的角度對培育和發展財務可持續能力提幾點想法。

1.預算是培育和發展財務可持續能力的有效“工具”。預算反映財經工作的全局，作為經濟管理的重要工具發揮著分配經濟資源、管理和控制經濟活動、考核業務活動績效的重要作用，貫通于財經管理的全過程。高校可以財務預算為中心集合財務可持續能力“四要素”為一個整體：預算通過投入政策的調整來貫徹和執行發展戰略；通過控制經費收支規模來保證日常業務持續運轉；通過增收節支、調控資金運行來積累投資能力；分析預算執行情況的財務會計信息是財務風險預警的“信號”；控制和化解財務風險也是預算管理職能的重要延伸。

因此，高校應當學習借鑒現代企業全面預算管理（包括經營預算、資本支出預算和財務預算）的方法，建立科學的全面的預算管理體系，通過預算的實施來執行培育和發展財務可持續能力各項計劃。

2.加強和改進預算管理，培育和發展財務可持續能力。長期以來高校財務是公共財政管理的組成部分，會計核算方法和財務管理目標都類似于公共管理部門，財務會計信息不能全面的反映高校的真實財務狀況，也不能很好地滿足高校財務管理的需要。由于缺乏統一規范的財務會計制度，高校的教育成本、科研成本和社會服務成本的核算，隱性的債權債務、資產增減值的確認，資本性支出核算等方面無章可循，會計信息不可比，解讀困難，造成分析評價經濟責任履行和經濟效益情況時缺乏有效的財務會計信息。

高校普遍存在編制兩套預算的情況。高校根據事業規模和發展目標，依照政府收支分類科目體系編制部門綜合預算，編制校內執行預算來細化和落實部門綜合預算。實際工作中兩套預算相互脫節的問題比較突出。現階段高校財務預算管理的主要問題：（1）預算沒有涵蓋全部經濟活動。高校預算主要編列財政撥款、事業收入（對政府預算而言是非稅收入）等經費的收支，科研經費、基建經費和基金的收支沒有列入預算；（2）預算以分配資金為主，忽視對已有辦學資源的整合運用；（3）預算缺乏明確的配套執行方案，管理責任不落實；（4）預算執行效果考評制度不健全，缺乏系統有效的考核指標；（5）預算的執行力和約束力不強，管理責任虛，不利于培育和發展財務可持續能力。

高校應按照“預算過程使計劃成為一種明確的管理責任”[7]的理念，擴展預算管理的范圍，創新預算管理方式，突破單純的經費收支模式，將支持高校實現發展戰略目標的經費投入（投資）策略，經費籌集和資產使用的方案，經濟責任和效益（效果）的考評方案以及風險預測和控制方案列入預算總方案，使高校能夠通過預算實現對財經活動的事先治理，有效地實施培育和發展財務可持續能力的各項措施。

高校培育和發展財務可持續能力需要進行長期、大量的理論研究和實踐探索。許多高校成立了專門的財經管理機構，財經管理機構應以加強和改進預算管理為切入點，將履行職責的重點放在財務可持續能力的培育和發展上，有效地實施培育和發展財務可持續能力的各項措施。目前國家正在醞釀新的高校財務會計制度。新高校財務會計制度的制定要考慮大眾化和市場化對高校的影響，適當前瞻，與時俱進，在高校預算管理上提出新思路、新方法，為高校培育和發展財務可持續能力奠定理論基礎，開辟實踐道路。

參考文獻：

[1] 周作宇.論高等教育中的經濟主義傾向[J].新華文摘，2008，(11).

[2] 高等教育統計[EB/OL].教育部網站.

[3] 潘懋元，肖海濤.中國高等教育大眾化機構與體系變革[J].高等教育研究，2008，(5).

[4] 馬陸亭.試析中國高等教育投入制度的改革方向[EB/OL].教育部網站.

[5] 蔣凱.全球化背景下的高等教育責任制[J].新華文摘，2008，(12).

[6] 刻不容緩:確保高等教育可持續發展的未來[Z].

[7] [美]查爾斯·亨格倫，格里·桑頓，威廉·斯特爾頓.管理會計教程:第10版[M].北京:華夏出版社，1999:127.

[責任編輯 陳丹丹]