公平與效益的博弈
——關于中部地區農村中小學撤點并校的調查與反思

李盼強，曾爾琴，楊國輝

(湖南人文科技學院，湖南 婁底 417000)

2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》將調整農村義務教育學校布局列為一項重要工作之后，各地政府紛紛制定本地區的農村中小學撤點并校規劃，農村中小學撤點并校隨之在全國范圍內大規模廣泛展開。[1]然而，隨著《南方農村報》2009年4月1日刊登的《農村中小學“撤點并校”八年之痛》指出撤點并校“上學難、廢校空置、學生輟學增多、城鄉教育差距拉大”等負面影響，2010年12月27日湖南衡南縣松江鎮14名農村小學生在乘坐三輪車上學途中喪命，撤點并校引起了社會的更大關注。如何正確落實2010年全國教育工作會議的精神，“正確處理公平和效益的關系”，“ 著力促進公共教育資源配置公平”是一個非常現實而重大的課題。

課題組歷時2年，以公平和效益為著力點，以中部地區基礎教育發展比較好的湖南省和河南省為例，采取抽樣調查法，通過對湖南省婁底市婁星區、漣源市、湘潭市雨湖區、張家界市桑植縣、衡陽市衡南縣和河南省洛陽市新安縣、三門峽市盧氏縣等相關農村中小學進行實地調研，共發放調查問卷1600份，其中包括學生卷、家長卷、教師卷、教育行政管理者卷，回收有效問卷1432份，有效率為89.5%，通過對數據的分析處理，為有關撤點并校的問題提供科學依據。

一 不懈的追求——撤點并校的效益之路

隨著我國計劃生育政策在城鄉的不斷深化和計劃生育效果的日漸顯現，農村人口結構變化趨勢明顯，從1990年代中期開始，農村小學適齡人口數持續下降，更重要的是隨著農村城鎮化水平的提高，大量的農村人口向城市轉移。這使得之前的“一村一校”的學校布局模式存在的布局分散、管理不便，規模小、教師配備困難，學校管理運行成本高等諸多弊端凸顯，這些弊端不利于提高教育效益，成為引發撤點并校政策的動因。

據調查和分析，我們認為撤點并校的效益性有以下幾個方面：

表1 撤點并校目標情況調查分析

(一)教育資源的整合

據課題組同一些學校管理者和教師的交流，撤點并校實質上完成了校際間的教育資源、教學思想、管理理念的整合，不同學校的教師聚集到一起，在不斷交流、溝通、相互理解的過程中，治學思想趨于統一，有利于不斷提高教學質量。不同層次的學校被整合到一起，結成基礎教育共同體，共同體內的各成員學校實現資源共享，先進的辦學目標、高效的學校管理方法、科學的教育質量考核評估體系等通過不斷整合和交融，從而不斷提高了教育效益。通過對問卷的統計分析，有70.1%的教師和84.3%的教育行政管理者都認為撤點并校能極大地整合農村中小學的教育資源，這說明撤點并校對于推進教育資源的優化整合，最終實現資源的合理有效利用具有重要意義。

(二)管理成本的降低

把布局分散的學校進行合理優化布局，把分散的學校資源集中起來，不僅方便了教育管理，而且也在一定程度上減少了教育開支。在我們的調查中有64%的教師和85%的教育行政管理者都認為撤點并校方便了教育管理，在我們對一些教育行政管理者訪談中，近7成的管理者都認為這一政策可以降低教育的管理成本。有數據顯示在2007年湘潭市各縣(市)區財政性教育投入基本實現了“兩個比例，三個增長”。在學區學齡人口下降，中小學生銳減的情況下，各級政府對昭潭鄉中小學撤點并校所需的生均財政投入與撤點并校之前需要的生均財政投入相比是大幅下降的。例如，2001年某市金星小學撤并，學生分流，2001年以前金星小學與廣場完小、許家鋪小學的教育經費是分別下撥的，3校各有自己的管理體系，而在2001年之前的幾年里，由于金星小學生源的銳減，學校的舊有設施的維護費用增加，這在管理上造成了資源的極大浪費，撤點并校以后，若干學校集中成為了一個學校運行體系，統一的硬件和軟件管理，就節約了管理成本。

(三)學校布局的優化

優化中小學的布局是撤點并校政策的一個重要目標。根據我們的調查，有67%的教師和86%的教育行政管理者都認為撤點并校優化了農村中小學的布局。一方面可以科學合理、因地制宜的選擇學校新址，達到優化學校布局的目的。例如，某小學就存在這樣一個問題，與一般意義上應撤并的學校一樣：它們一般地理位置比較偏僻，距離人口集中區比較遠，交通欠發達；此外，由于地處偏僻，維修難度相對要大，后勤服務不便，撤并后可以按照預想優化學校布局。另一方面控制好辦學規模，將一些人口覆蓋率低、服務半徑小、生源少的村小按照人口分布情況進行撤點并校，更加合理學校布局。在湘潭調研時發現一案例，某小學2001年以前的辦學規模是明顯趨小的，該校1976年有四個班共240人，1991年142人，1993年121人，而該校2000年僅有的兩個班也只有43人，撤并之后可以達到優化教育資源，完善教育點的合理布局的目的。

二 現實的拷問——撤點并校的公平之析

農村撤點并校以提高辦學效益為理由，以讓農村孩子和城里人一樣享受到優質的教育資源為設想，從而促進教育均衡發展。但教育行政部門主要從降低管理運行成本，提高辦學效益的立場來推行“撤點并校”，輕視教育公平性，忽視教育機會公平，造成過程不公平、結果不公平，反而對教育效益的提高無益。

據調查撤點并校政策造成的不公平性問題有以下三個方面：

圖1 家長對孩子上學的擔憂情況分析(家長卷)

(一)農村學生的教育機會受限

學生教育機會的限制主要源自教育機會的不平等，而機會不平等源于制度上的不公。在撤點并校不合理的時候，會導致學生上學路途變遠，加重家長負擔，甚至會造成新的失學和輟學，這些對于學生的教育機會是有很大潛在限制的。

1. 學生受教育條件下降

圖2 學生上學距離調查情況分析表(單位：千米)

一些地方進行撤點并校后，學生并不能夠實現真正意義上的就近就學。據調查，有46%的家長和40%的教師認為上學路途變遠了，有的孩子求學要徒步10余里，孩子們上學日益困難。據調查，路途最遠的孩子離學校約有15公里，所有調查的學生平均下來每個人也要3公里左右。離學校遠的孩子，要步行3個小時左右才能到校，這些學生到學校后體力被消耗，已經沒有精力來讀書。路途距離增加，加之農村條件限制，大部分都是獨自上學，沒有家長接送，即使結伴而行上學，對這些還未成年，天真幼稚的孩子來說，他們的路途安全無法保障。2010年12月27日，湖南衡南一搭載小學生的三輪車翻入河中，造成14死6傷的慘劇，撤點并校一時間引起國人廣泛關注。事后調查知，因為孩子家離學校有四五里路，所以學生每期交200元交通費搭乘這輛改裝車上學。事發時這輛車是從該縣松江鎮東塘村開往英果村，車上的學生全部是東塘村的。

一些離家比較遠的孩子，只能寄宿在學校。但寄宿制也存在一定的問題。據調查，一些寄宿的孩子由于家庭貧困，大多都自帶食物，學生的營養得不到保障。對于六七歲左右的孩子，脫離父母獨立生活，怎么會使他們有一個天真快樂的童年。在針對家長的一項調查中，有63.5%的家長擔心孩子的學習成績下降，有70%的家長擔心孩子上學的路途安全，相比之下，有30%的家長擔心孩子適應不了寄宿制環境，可知孩子上學的路途安全是家長們最為關注的。

2. 學生受教育成本提高

學校過于集中，給居住分散的農村學生上學帶來不便，不僅路途遙遠，也存在安全隱患，加重了家長和學生的負擔。有條件的學校實行寄宿制、沒有條件的學校實行一餐走讀制或租車接送。據調查，一些實行寄宿制的學校，學生每個月光餐費就要花費400元左右，再加上其他的生活花費，每月都是一筆不小的開支，作為一個小學生的花費，這對于沒有固定工作和收入的農村家長來說無疑難于接受，家長付出的成本遠遠超過了義務教育免學費、書本費帶來的實惠，這些都在一定程度上加重了農村家長的經濟和生活負擔。一些家庭困難的學生，加之其他原因，面對這些負擔，只好輟學在家，年齡稍微大的孩子干脆退學隨父母南下到沿海工廠打工。

3. 學生受教育資源浪費

圖3 被撤并學校校舍資產處理利用情況分析

農村中小學廣泛進行的以“撤點并校”為導向的學校布局調整力度之大、涉及范圍之廣，是新中國成立以來罕見的。造成的大量的校舍閑置，引發出諸多新的社會問題，引起公眾的廣泛關注。一些學校在布局調整的過程中被撤銷或并入其他學校，校舍資產成為遺留問題，有些學校具有豐富教學管理經驗已代課數十年的教師被強制清退，一些學校的校園文化和認同是無法隨著撤并而搬遷的。據調查只有30%左右的農村學校對校舍進行了規劃利用，多達52%的撤并學校校舍處于閑置狀態，有10 %左右的學校出租或用作它用。這些情況造成國家和集體歷時數十年花費巨資構建的農村基礎教育資源遭到嚴重浪費。

(二)農村學生教育過程的不公

1. 優秀師資流失

學校撤并以后，由于行政管理及其它原因，對撤并操之過急，工作不細，沒有切實考慮照顧到一些教師的切身利益，一些有豐富教學經驗的教師在自身利益得不得保障的情況下，如因并校導致教師編制指標減少，進入公辦編制無望，又因學校撤并突失歸屬感的情境下，他們大多會選擇福利待遇好的城鎮學校，有的甚至退出教師編制，進入待遇好的民辦學校。也有一些教師因教師工資水平較低，福利待遇較差而轉行其他工作。據統計數據，有75%的家長和65%的教師認為優秀師資流失了，大部分流向城鎮條件好的地區或者是工資高的城區私立教育培訓機構。人才的流失對農村學校來說是一個巨大的損失，我們不能視而不見，它直接關系到基礎教育的質量。

2. 師生比例擴大

大部分學校在撤并后，由于學校規模變大，師資建設的節奏跟不上學生增加的速度，導致師生比例不協調。根據我們的調查有68%的家長和78%的教師認為撤并后一些學校的班級規模變大了，班級規模的擴大，勢必給老師的教學和管理帶來負擔，有41%的家長和75%的教師認為教師負擔加重了，以前帶1個班的學生，現在卻要帶幾個班的學生，僅批改作業就是一項很艱苦的工程，已沒有充裕的時間讓教師來精心備課。有64%家長和77%的教師認為學校的生師比拉大了，一個教師要教的課多了，要管理的學生多了，學生數量遠超過老師數量的數十倍，對于學習很大程度上依賴于老師的農村學生來說，學習效果大打折扣。

(三)加劇城鄉教育結果失衡

1. 城鄉義務教育的不平衡

表2 撤并前后部分學校班級規模變化情況分析(單位：人)

靠近縣城和縣郊區附近的中小學擁擠不堪，與農村學校蕭瑟的校舍形成鮮明的對比。由于我國城鄉二元經濟體制的長期存在，城鄉差別比較大，城鄉教育方面也是如此，為了讓孩子享有優良的教育資源，越來越多的農村家長不惜一切代價讓孩子進入城市學校就讀，農村學生不斷流入城市，城鄉學校日益分化。根據我們的調查，一些農村學校中間的個別年級只有10人左右甚至更少的學生，出現年級斷裂的情況，一些城鎮學校班級規模膨脹，班級人數最多的可達60人或者更多，出現巨型班級，另一些農村學校蕭瑟，撤并人為地加劇了農村與城鎮學校的差距。

2. 農村教育思想的認知迷失

一些村子的學校是村民們集資修建的，現在卻要因為國家的政策而改為它用。這些不僅浪費了納稅人的錢，而且還使并不富裕的集資建校的村民感到難以接受，其最壞的后果可能會造成在“一村一校”支持下，建立起來的農村教育認知體系資源和尊師重教傳統受到傷害和打擊。在衡南學生上學發生不幸的事故后，我們到衡南縣調研的時候，一位農村的家長說：“讓孩子們學點知識都這樣驚心動魄，我寧愿孩子大字不識”。農村學校不僅僅是農村孩子上學的地方，在有學校的村子，學校還是村子的文化依靠和寄托，帶動著農村的文化教育氛圍和方向。當農村的文化中心和文化寄托沒有了，村民的心靈認知和依托遭到了破壞，會使農村的教育缺少了村民鄉土認知的保障，這對成長在農村的孩子的教育是不公平的。

三 理性的反思——撤點并校理論模型的構建

(一)兼顧公平與效益，撤點并校和諧發展

撤點并校，既要效益，也要公平。撤點并校的效益性，即能有效地優化教育資源配置，提高教育效益，使城鄉基礎教育得到均衡發展。用以判斷教育資源配置效益的標準有兩種：成本——收益和成本——效益。[1]一般意義上，公平主要包含兩方面含義:一是機會均等，二是指結果公平。[2]機會均等是指政府必須從財力上保證每一個適齡兒童均有同等的入學機會；結果公平是指每一個學生獲得的教育資源相等。

如下圖直角坐標系AOB所示，我們把撤點并校的公平性抽象為坐標系的橫軸，即OA代表公平；把撤點并校的效益性抽象為坐標系的縱軸，即OB代表效益。直線a為直角AOB的角平分線，代表公平與效益的平衡，曲線b和c代表兩種不同類型的撤點并校效應。

根據我們的調查分析，當處于d區域內，即效益性大于公平性的階段。在這個階段，撤點并校會顯現出與它之前那種分散學校和教學點相比的效益性。這個時候，它的效益性大于它的公平性，但撤點并校的公平性會受到人們的質疑，面臨隨之而來的一系列問題、弊端和社會爭議。

當撤點并校的發展路線落在f區域時，即它的公平性大于效益性，在這個發展階段，撤點并校體現不出它的優越性。

當發展到e點時，可達到短暫的公平與效益的平衡。即隨著撤點并校的不斷推進和發展，經過各方面的努力，它會逐漸的消除弊端，不斷走向完美，從而達到公平與效益的平衡，但這個平衡是極不穩定的，隨著一些不定因素的變化，它會在d區域和f區域內徘徊波動。

綜合a、b、c三種情況，直線a為撤點并校后公平與效益的絕對理想情況，即撤點并校即達到了效益性，又完美的兼顧到了公平性。根據這些發展趨勢，我們課題組認為通過各方面的不斷的努力，使撤點并校的發展近似于直線a是完全有可能的。所以我們應該正視由撤點并校而引發的一系列問題，采取有效措施，推動農村基礎教育發展。

圖4 教育公平與教育效益博弈模型分析圖

(二)加強教育前瞻性，撤點并校有序開展

1980年代實行1村1校，“哪里有炊煙，哪里就有學校”。到1990年代中期，我國基本實現了“一村一校”，保證了農村孩子有學上、有書讀，村子里最漂亮的建筑是學校。“一村一校”的學校布局滿足了孩子不出村就能接受學校教育的愿望，為我國普及義務教育打下了堅實的基礎。隨之而來的撤點并校政策不僅使“一村一校”背景下的眾多農村中小學遭到撤并，造成國家基礎建設投資和希望工程捐資的巨大浪費，而且還損害了眾多農村中小學地區學生的教育公平性，拉大城鄉教育差距，造成新的教育不均衡。

“一村一校”是教育行政部門的政績，撤點并校，布局調整又將成為新的政績，期間只有10多年的時間，怎么能使公眾相信，這一關乎國家巨額財產和農民切身利益的公共政策，是經過充分論證、具有前瞻性的、利大于弊的決策呢?[3]百年大計，教育為本，只有加強教育政策的前瞻性，才能推動教育政策的可持續性發展。

(三)強化政策的配套，撤點并校穩步進行

撤點并校，學校向縣、鄉集中，城鎮出現巨型學校和巨型班級。為了適應集中辦學，發展寄宿制學校是農村撤點并校后采取的普遍做法。但大部分學校都不是按寄宿學校的標準設計的，不能滿足學生寄宿的基本要求。有的學校考慮到小學生寄宿的弊端，專門配備校車，接送孩子上學。由于經費有限，租用社會車輛接送孩子，車輛安全性、司機資質不能得到保障，一些營運者為降低成本常常嚴重超載。有些地方，家長們合租農用車接送孩子，孩子安全沒有保障。與此形成鮮明對比的是，在發達國家我們常能在街上看到黃色的校車，車里座位高低、安全設施等都是專門為孩子設計的，對駕駛校車的司機有更為嚴格的資質要求。[4]

撤點并校的大規模開展，使一些學校軟硬件滿足不了被撤并學校學生分流所帶來的學生壓力，只有強化和完善教育政策的配套措施，才能提高教育效益，維護教育的公平性。

四 科學的對策——撤點并校的推進之路

撤點并校是不斷推進我國義務教育現代化，提高我國有限教育資源配置和利用率的有效舉措。構建和諧社會，就要不斷提高教育政策的科學性，實現教育公平正義與效益的有效統一。

(一)堅持以人為本，更加注重基礎教育的公平性

教育公平是指每個社會成員在享受公共教育資源時受到公正和平等的對待。教育的效益最終要體現在學生的素質上。長久以來，我國就重視教育質量的提高，尤其是基礎教育的發展水平，需要強調的是，在撤點并校的過程中，除了考慮撤點并校的效益性外，受教育的公平性理應成為完善基礎教育的一切工作的基礎。我們要認真貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，充分注意教育的公平性，它是關乎社會穩定，就業公平及家庭穩定幸福的重大問題。

(二)落實好政策法規，以制度創新促成教育公平

黨的十六屆六中全會指出，制度是社會公平正義的根本保證，保障人民在政治、經濟、文化、社會等方面的權利和利益。在撤點并校過程中要落實好政策法規，保障農村教育的穩步和諧發展；積極落實《義務教育法》、《教師法》，切實保護學生、教師的合法權益；同時加強公民的監督權利，輿論監督以及保障監督效力。要以制度創新促成教育公平，促使城鄉之間孩子入學的起點一致；推動管理制度的革新，以培養學生成人、成才為目的，以服務學生為工作中心的管理理念。嚴格按照國家政策法規和精神要求，堅持實事求是，一切從實際出發，確保撤點并校的公平性，保障和維護學生和教師權益。

(三)加大政策支持，推進中心學校標準化建設

撤點并校是推進我國義務教育現代化，提高教育資源利用率的重要措施。如何解決撤點并校所引起的一系列問題，課題組經過調查分析并與相關教育專業人士的交流，認為不斷推進撤點并校地區特定服務范圍內中心學校的標準化建設是提高撤點并校效益，維護教育公平性的有效舉措。標準化的地區中心學校應包括：第一，配置由中央或地方財政支持的統一安全的校車，建立嚴格的校車司機選拔管理制度，解決因撤點并校帶來的學生上學路途遠和乘車安全問題，減輕學生和家長負擔。第二，推進中心學校寄宿環境建設，改善住宿環境，建立符合學生身心發展的人性化、科學化寄宿管理制度，克服中小學學生寄宿學校所帶來的不利于身心發展的問題。第三，不斷完善中心學校軟硬件建設，完善中心學校職能建設，營造美麗和諧的校園環境，形成高素質的教師隊伍和學校管理隊伍，逐步縮小或消除城鄉教育差別，推進學校標準化和現代化建設。

(四)加強交流學習，借鑒國內外先進經驗

學校與政府之間,學校與學校之間都要加強交流，分析中小學學校面臨的形勢和挑戰，進行教育理念的交流，共同商討對策，加強協作與發展。在有條件的地區，科學合理的推進撤點并校工作，在一些條件不夠成熟的地區要科學論證，慎重推進。允許多元辦學模式，承認或支持民辦村校，共同促進農村偏遠地區基礎教育的發展，同時鼓勵社會力量對偏遠山區村點進行資源投入。[5]維護教育公平的底線，加強教育教學的交流。結合地區的具體實情，完善教育評估體制，借鑒學習東部和國外一些撤點并校的先進的范例，進行有益的探索。

參考文獻：

[1]羅銀利.農村中小學布局調整的問題、原因及其對策研究[D].武漢：華中師范大學，2007.

[2]孫霄兵，孟慶瑜.教育的公正與利益：中外教育經濟政策研究[M].上海：華東師范大學出版社，2004:145.

[3]范麗平，李祥云.國外義務教育財政制度研究綜述[J].福建教育學院學報，2002(10):75-78.

[4]萬明鋼.以促進教育公平和教育均衡發展的名義：我國農村“撤點并校”帶來的隱憂[J].教育科學研究,2009(10):19-20：

[5]楊蘭.農村中小學撤點并校政策回顧與反思[M]∥中國教育發展報告：2010.北京：中國科學技術出版社，2010.