堅持房地產市場調控 落實房地產用地管理——訪國土資源部土地利用管理司副司長竇敬麗

○ 本刊記者 鳳鳴

2011年，國土資源部認真貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》精神，城市住房用地管理和調控工作取得明顯成效，住房用地供應穩中有升，結構持續優化，保障房用地應保盡保，促進了房地產市場平穩健康發展。去年一年國土資源部在房地產用地管理和調控上做了哪些工作以及今年的工作安排是什么？帶著這些問題，本刊記者訪問了國土資源部土地利用管理司副司長竇敬麗，請竇司長為我們解答這些問題。

本刊記者：請您為大家介紹一下2011年國土資源部在房地產用地管理和調控方面的工作情況。

竇敬麗：2011年年初，《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》提出了“嚴格住房用地供應管理”等一系列要求，國土資源部立即下發《關于切實做好2011年城市住房用地管理和調控重點工作的通知》，就“穩供應、保民生”、“控價格、防‘地王’”、“嚴監管、促開發”等方面，部署全系統貫徹落實。各級國土資源主管部門積極工作，穩步推進，共同努力，全面完成了國務院部署的房地產用地供應和調控任務，促進了房地產市場的平穩健康發展。

計劃編制和實施保證了國務院住房用地供應要求的全面落實，計劃編制總量和實際落實用地量均創歷史新高，用地結構進一步優化。2011年，各地編制住房用地計劃21.80萬公頃，是2010年計劃（18.47萬公頃）的1.2倍。截至2011年12月31日，全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團落實住房用地計劃13.59萬公頃，同比增加7.6%，住房用地總量的增加為住房市場的平穩健康發展奠定了基礎。其中，商品住房用地計劃落實10.5萬公頃，超過前2年年均實際供應量（8.17萬公頃）28.5%，落實了國務院2011年“商品住房用地供應計劃原則上不得低于前2年年均實際供應量”的要求。上海、天津、福建、云南、貴州、廣西等省（區、市）住房用地計劃落實率均超過90%。全國保障性住房、棚戶區改造住房和中小套型普通商品房“三類”住房用地實際落實10.88萬公頃，占全年住房用地實際落實總量的80.04%，完成了“三類住房用地不低于70%”的要求。

1000萬套保障性安居工程用地應保盡保，提前兩月完成供地。2011年是落實中央關于加快保障性安居工程建設、確保住房困難群眾住有所居重大部署的開局之年,國土資源系統把完成中央下達的1000萬套保障性安居工程用地任務作為重中之重。國土資源部指導各地從建立健全責任制、編制實施供地計劃、完善用地政策、單列計劃指標、加快用地審批、實施月度調度和實地檢查督導等方面，開展了大量工作。2011年初，本著“優先供應、留有余地”的原則，安排用地計劃7.74萬公頃，1000萬套保障性安居工程任務下達分解后,各地測算用地需求約4.18萬公頃，2011年10月各地已落實用地4.26萬公頃，截至2011年12月31日，共落實用地4.81萬公頃，同比增加46.2%，全面保障了1000萬套保障性安居工程用地需求。保障性住房用地結構進一步優化，與2010年相比，2011年落實公租房和限價商品房用地大幅增長。公共租賃住房用地占保障性安居工程用地總量的9.4%，是2010年的23.7倍；限價商品房用地占保障性安居工程用地總量的7.9%，是2010年的2.6倍。

及時發現和處理商品住房用地違規出讓行為

為促進土地市場平穩運行，各級國土資源主管部門還從堅持和完善招拍掛制度、進一步規范地方出讓行為、加強監測監管防范異常交易擾亂市場、加強閑置土地處置等方面，開展了大量工作。2011年，在總結各地實踐經驗基礎上，下發了《關于堅持和完善土地招標拍賣掛牌出讓制度的意見》，大力推行“限房價、競地價”等普通商品住房用地供應新方式；建立了房地產用地出讓公告審核機制，及時發現和處理商品住房用地違規出讓行為；嚴格落實異常交易地塊上報制度，將監測范圍擴大到全國所有城市，對“土地出讓中連續出現樓面地價超過同類地塊歷史最高價”等情況密切關注；加大日常監管工作力度，促進已供土地的開發建設，部署運用土地市場動態監測監管系統，將監管工作日常化、常態化；積極開展閑置土地處置工作，逐宗核實各地上報閑置住房用地，公告因企業原因造成且未處置的閑置土地，及時通報房地產用地供后開發利用監管情況。

總體看，2011年住房用地市場運行保持了較為平穩的狀況，一方面，保障性安居工程用地大幅增加，有力保障了1000萬套建設任務的順利落地；另一方面，商品住房用地落實仍創新高，為配合落實中央調控目標，加快形成住房有效供應、促進房價合理回歸作出了貢獻。在一系列調控政策措施作用下，土地市場量價趨穩。截至2011年12月底，全國未竣工房地產項目用地約為前三年房地產用地平均供應量的3.4倍，未竣工土地總體能夠滿足持續開發需要。市場上地價漲幅回落，土地市場趨于理性。2011年第4季度，全國主要監測城市各用途平均地價增速持續放緩，商服、住宅、工業地價環比增速連續三個季度回調，同比增速連續兩個季度回調。第4季度，住宅平均地價環比增幅已跌落至0，環比負增長的城市由上一季度的12個增加到37個。

本刊記者：中央經濟工作會議為今年的房地產調控定下了主基調，國土資源部在相關領域的工作安排有哪些？

竇敬麗：2012年，各級國土資源主管部門將認真貫徹落實中央經濟工作會議、全國住房保障工作座談會議和全國國土資源工作會議精神，堅持房地產市場調控政策不動搖，按照國土資源部重點工作安排，切實做好2012年房地產用地管理和調控工作。今年工作的基本要求和重點任務是：堅持房地產調控政策方向不改變、態度不動搖、力度不放松，以保障并合理供應住房用地和促進房地產市場持續健康發展為根本出發點，繼續嚴格落實中央各項調控政策措施，加大監管和調控力度，鞏固已有調控成果，促進房價合理回歸；繼續以保障性安居工程用地落實為重點做好住房用地供應工作，努力保持土地市場平穩運行，避免土地供應總量、結構和價格大起大落，合理引導市場預期；繼續以促進形成住房有效供應為重點做好已供住房用地的監管工作，加強住房宗地供應和開發利用的動態監測監管，嚴格督促按合同約定條件建設和開竣工，及時發現處置閑置土地，堅決打擊違法轉讓土地行為。2月15日，《關于做好2012年房地產用地管理和調控重點工作的通知》已經下發。今年將主要做好以下幾項工作：

一是全力抓好住房用地供應，切實惠及民生。要求各地抓好住房用地供應計劃編制公布實施工作，認真總結前兩年工作，從實際出發，實事求是，全面分析存量可供土地情況、已供住房用地開發利用情況，充分考慮征遷難度加大等困難，科學合理地編制2012年住房用地供應計劃。計劃總量原則上應不低于過去5年年均實際供應量，其中保障性住房、棚戶區改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于總量的70%。同時，做好應對市場形勢變化的用地安排預案，做好住房用地供應計劃評估調整工作。大力抓好供應計劃實施工作，切實把握好供地時序和節奏，努力保持平穩。

嚴厲打擊違法違規，強化住房用地的供后監管

二是繼續應保盡保保障性安居工程用地。今年繼續對保障性安居工程建設用地實行計劃指標單列。國務院批準用地城市經國土部審查通過的保障性安居工程用地，由國土部安排計劃指標，其他城市由省安排計劃指標。特事特辦，加快用地審批進度，國務院批準用地城市按部規定要求，對保障性住房用地單獨組卷，先行申報，其他市、縣由各省級國土資源主管部門組織專項報批，計劃單列，審批結果于3月底前上傳報部。繼續對落實國家保障性安居工程建設用地情況實行目標責任考核。國土部將視各地工作進展情況，不定期開展督促檢查，并從三季度起對用地落實情況實行月調度，對落實不力的將予以公開通報。

三是嚴厲打擊違法違規，強化住房用地的供后監管。加強對市縣出讓公告的審查，對一年內連續出現兩次及以上違規出讓的市縣，要在全省公開通報，嚴肅批評。對違法違規出讓土地的行為，要依法依規嚴肅查處。嚴格落實開竣工申報制度。今年上半年，各省級國土資源主管部門負責，建立住房用地供后巡查監管制度，切實解決好已供土地開發利用中閑置土地、違法轉讓、擅自改變用途性質、違反合同條款建房等問題的及時發現、及時處置。嚴肅查處改變保障性安居工程土地用途、改變容積率、違反單套建筑面積標準等問題。部將在今年7月下旬抽查部分省（區、市）開展土地利用巡查督辦工作情況。

四是促進已供住房用地開發建設，盡快形成住房有效供應。抓緊開展未竣工住房用地的清查，以監測監管系統中未竣工的項目為基礎，進行全面清理和核實，并于3月底前在監測監管系統中更新有關信息。對已竣工但未在系統中錄入的，及時更新竣工信息；對未按期開工的，及時調查認定；對構成閑置的，及時在國土資源部門戶網站上公開，依法嚴肅查處并按部要求暫停相關單位參加新的項目競買資格直至處置完畢；對未按要求在監測監管系統中錄入出讓合同或劃撥決定書的，要及時補錄并加強監管。國土部將按季度進行通報，并開展專項督辦。

五是堅持制度創新，持續推進完善相關工作。繼續嚴格按照有關限定條件，規范開展利用農村集體建設用地進行租賃住房建設的試點。繼續堅持并嚴格實施招拍掛制度。為促進房價合理回歸，在房價高的城市，促進適度多采用限房價、競地價等供地政策，繼續鼓勵多配建保障性安居房，合理增加普通商品住房用地，嚴格控制高檔住宅用地，不得以任何形式安排別墅類用地。

六是加強市場監測分析工作。做好土地市場動態監測監管和城市地價動態監測工作，完善異常交易情況備案制度，自今年起，除招拍掛出讓中溢價率超過50%、成交總價或單價創歷史新高的房地產用地外，流標、流拍的也要通過土地市場動態監測與監管系統及時上報。及時披露土地供應總量、結構和價格變化等信息，積極引導輿論，鞏固已有的調控成果。密切關注市場變化情況，做好政策儲備和預評估。

今年是進一步貫徹落實中央調控政策，促進住房價格合理回歸的關鍵年，各級國土資源主管部門將堅定不移地按照中央決策和部的工作要求，加強組織協調，努力克服困難，確保做好以保障性安居工程為重點的城鄉住房供地和監管工作，以優異的工作實績，迎接黨的十八大召開。

本刊記者：2011年的我國的保障性安居工程完成數量創歷史之最，用地計劃也完成得比較好，今年國土資源部在這方面會有哪些工作安排？

竇敬麗：2011年我們堅持保障性安居工程用地應保盡保原則，采取了一系列積極的措施，提前兩個月完成了供地任務，取得了好的效果，為落實中央的保障性安居工程任務做出了貢獻。

2012年我們對保障性安居工程總的來說是四個“繼續”：一是繼續堅持保障性安居工程用地應保盡保的原則，二是繼續實行保障性安居工程用地計劃指標單列，三是繼續對保障性安居用地特事特辦，加快審批，四是繼續對保障性安居工程用地的落實實行目標責任考核。這些措施在2011年收到了好的效果，2012年我們按照中央保障性安居工程建設任務的要求，繼續做好相關的工作。目前要求各地按照中央住房保障工作座談會的要求，積極主動地與規劃和建設部門協調，根據分解下達到各地的任務，科學合理地預測用地需求量，和相關部門共同做好用地安排，并要求落實到項目，落實到宗地，確保今年保障性安居工程的順利完成。

本刊記者：去年的保障性安居工程用地實現了應保盡保，引起了很好的反響，今年和去年相比有什么新突破？

竇敬麗： 2011年的工作應該說我們是及早安排、及早部署，工作的完成效果也非常明顯。今年我們總結好的做法，也是及早安排部署，2月15日下發了《關于做好2012年房地產用地管理和調控重點工作的通知》，指導各地及早落實相關工作。

今年房地產用地管理和調控政策新的變化總的概括來說有四個“更加”，一是目標更加明確，就是堅決貫徹落實中央房地產調控政策不動搖，促進房價合理回歸，促進房地產市場和土地市場健康發展。二是態度更加堅決，就是保障性安居工程用地堅決應保盡保，違法違規用地堅決打擊。三是重點更加突出，就是一方面抓好以保障性安居工程為主的住房用地供應，一方面抓好已供土地的開發利用建設，促使及早形成供房用地有效供應。四是措施更加具體。比如保障性安居工程計劃指標單列的問題，加快審批的問題，今年部里不僅提出了工作標準的要求，也做出了時限的要求，并且也責任到人，同時住房供應計劃的編制發布也有明確的要求，所以這些工作的措施更具有可操作性，更加具體。

本刊記者：據了解，去年國土資源部的住房用地落實率沒有達到七成，請您介紹一下原因。

竇敬麗：我們每年公布供地計劃落實情況的時候，大家都關注我們的完成率。對今年的計劃落實我想說的是：看供地計劃的完成率，更要看實際的供地量，今年的住房用地供應仍創歷史新高。當初制定住房供地計劃，目的是為了引導市場預期，公開相關工作，接受社會監督。兩年下來，住房供地計劃的引導作用明顯，供地總量持續增長，供地結構更加優化。住房用地計劃是一個指導性的計劃，今年雖完成了63.2%，但是今年住房用地供應總量同比增加7.6%，仍然是歷史上的新高。

供地計劃落實率不高的主要原因，一是供地計劃編制過大，對市場的預測研判還有不科學、不合理的情況。在保障性安居工程用地方面，大家知道我們提出了應保盡保的原則，1000套保障性安居工程用地測算實際需求是4.18萬公頃，但是各地為了能應保盡保，本著優先供應，留有余地的原則，大家計劃安排了7.7萬公頃。最后落實4.8萬公頃，雖超額完成了中央保障性安居工程用地任務，但與7.7萬公頃的計劃相比，落實率卻不高。同時也不排除有的地方也存在一種心理，就是多安排用地計劃可以多爭取到用地指標，這種情況也在個別地方存在。

第二個主要的原因，就是商品住房用地的供應受市場需求的影響，保障性住房用地是劃撥，商品住房用地是通過市場來出讓的。去年下半年以來土地市場出現了流標流拍的現象，企業用地需求降低，勢必影響到土地的供應，也勢必影響到最終計劃的落實。

再有一個原因，就是《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》頒布實施以后，對國有土地使用權的收回，以及集體土地的征收也有一定的影響，工作進程緩慢，也影響了供地計劃的落實。今年住房用地落實13.59萬公頃，是歷年來最高。目前市場上已供的存量土地充足，能夠滿足后續開發建設的需要。近幾年國土系統貫徹落實中央房地產調控政策，加大了住房用地的供應，2009、2010、2011年房地產用地供應年均在15萬公頃左右，這些土地的開發建設的周期一般是三年，目前尚在正常的開發建設周期內，這些已供的存量土地，能夠滿足后面住房用地的開發建設需要，為后續的房地產調控起積極的作用。