公共財政應急機制探究

□盛婷婷 [南京大學 南京 210093]

繼1998年長江特大洪水、2003年SARS危機、2008年南方凍雨雪災，再到汶川特大地震等一系列災害之后，2012年北京“7·21”特大暴雨再次使我國的應急反應機制受到了嚴峻的考驗。根據國家民政部的統計，截至7月22日17時，北京暴雨洪澇災害造成房山、通州、石景山等11個區（縣）12.4萬人受災，4.3萬人緊急轉移安置。全市受災人口190萬人，其中房山區就達80萬人。截至23日，據初步統計，全市直接經濟損失近百億元。據中央電視臺新聞報道，北京“7·21”特大暴雨災害已造成77人遇難。這場暴雨所帶來的巨大影響再次引發了對我國公共財政應急機制的思考。

一、現狀解讀

（一）公共財政在應對災害類突發事件中的作用

公共財政的公共性要求它應著眼于社會公共需要，社會公共需要決定了公共財政的存在，也決定了公共財政的活動范圍和效果；同時公共財政的非營利性要求政府作為公共權力的擁有者應以公共利益為己任，財政支出的安排始終要以滿足社會公共需要為宗旨。在災害危機發生后，無論是應急救援還是重建恢復，所需要的資金都非常巨大，往往超過了個體和組織的承受能力。政府作為掌管社會資源再分配的重要部門，財政又是政府施政的基本形式之一及其財力保證，理所當然地公共財政就成了防范和化解公共風險的最后一道防線，自然也是應對和解決災害類突發事件的一個必不可少的經濟手段。

從過去的經驗來看，各種公共危機一旦來臨，財政總是難以置身其外的。如在2003年SARS危機中，財政部門反應及時，中央財政從預備費中拿出50億元設立防治“非典”（即后來認定的SARS）基金，占到2003年中央財政預算支出的0.13%，占100億總預備費的50%。在地方財政預備費中，截至2003年5月20日，就已動用80億元資金用于“非典”防治，占地方總預備費的近29%[1]。又如在汶川大地震發生后，財政部迅速啟動財政一級應急預案，按照“急事急辦、特事特辦”的原則及時撥付抗震救災資金。截至2008年9月1日12時，各級財政部門共投入抗震救災資金671.69億元。其中，中央財政投入598.15億元（用于應急搶險救災資金274.95億元，災后恢復重建資金323.2億元）；地方財政投入73.54億元[2]。所以說，災害突發事件的財政救濟并不是短期行為，而是貫穿事前預警、事中救濟、事后追加全過程的長期行為。

（二）存在問題

1.預警防范階段

（1）缺乏健全的法律作為依據。在應對“非典”危機和南方雪災的過程中，我國各級政府均啟動了財政應急撥款，為解決災害類突發事件中的一系列現實問題提供了強有力的資金支持。但在應對過程中，我國財政的應急撥款帶有明顯的“急事急辦”、“特事特辦”的色彩，在決策環節缺乏必要的法律依據。盡管我國在2007年8月底頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》，但該法未對應急財政的運用作出詳細規定。同時，我國《預算法》在第七章也只是對“預算調整”做出了一些原則性規定，并沒有對公共危機狀態下的財政應急反應作出明確界定。同時，對于總預備費的使用說明上包含了諸多不確定性，各種重大臨時性開支也被歸入總預備費，使得我國在運用財政手段應對突發公共事件時缺乏有針對性的法律基礎。

（2）缺乏完備的預警信息網絡系統。突發事件的顯著特點就是突發性，難以準確及時地預測，但其發生又必定會有一定的征兆，因此想要準確監測危機并控制危機，就必須注重平時的監測。雖然目前我國各級政府綜合部門正在努力構建預警信息網絡，而財政部門尚未建立有效的預警信息網絡系統，無法及時發現警情，在危急時刻不能實現信息的有效共享，無法與相關部門進行協調。

（3）預警資金投入不足。各級財政都要在總預算下設立總預備費，主要用于財政預算執行中不可預測的突發事件的重大支出。在財政應急反應機制中，總預備費是財政應急能力的基本財力，也是應對突發性公共事件最常用的手段，在應對突發性公共事件的過程中具有重要的作用。但從目前的財政預算制度看，預備費的設置相當簡單，只根據《預算法》第三十二條規定：“各級政府預算應當按照本級預算支出額的l%～3%設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害開支及其他難以預見的特別開支。”這使得預備費成為公共預算中唯一承擔應急財力保障功能的一級支出科目。而近年來由于經濟發展對財政支出的迫切需要，各級預算在提取預備費時大都控制在下限附近（2008年以后才開始向上限靠攏），如表1所示。單從中央本級預備費支出情況來看，預備費不足的問題尤為突出。

表1 2000～2008年中央本級預備費支出情況單位：億元

更何況我國預備費實行的是流量式管理，而非可累積的基金式管理。由于預備費與年度預算一并捆綁，沒有實行單獨的項目管理，即使當年沒有突發事件發生，預備費也要被調整在當年使用完而不可結轉到下一年度累計使用。這種流量式管理，造成了預備費不能在年度之間進行調度和平衡。而當某一年度內的自然災害以及其他公共突發事件頻繁發生之時，救災開支以及這些難以預見的特殊開支使中央財政總預備費變得捉襟見肘。這就導致預備費規模小、應急能力差，限制了預備費在化解突發的災害性公共事件支出方面的作用。

2.災時應急響應階段

（1）應急權責不明確。現在的狀況是“風險大鍋飯”，缺乏一個風險成本分擔的法律框架，誰也不知道在公共危機狀態下自己應該承擔多大的風險成本。第一層次的問題是公共部門與民間部門之間以及政府各部門之間應對災害類突發事件的權責不明確。這不僅容易導致政府部門反應遲鈍、扯皮觀望的“不作為”問題，而且也容易導致政府隨意擴大行政緊急權利，在公共危機狀態下大包大攬，造成政府功能“越位”，從而降低應急管理的處理效率。第二層次的問題是公共部門內部各級政府之間的職責分工不明確。面對災害類突發事件，在按照什么樣的程序啟動應急處理機制、中央和地方政府之間如何進行財力分擔、中央政府如何向地方政府提供援助、如何有效管理應急資金支出等方面，我國尚未形成完整、具體并可操作的制度安排。

（2）救災款申報流程設計不規范。我國救災財政資金的申報、劃撥等主要是以民政部門提供的災害統計信息為依據，而作為資金的直接下撥部門的財政部卻沒有親自了解情況的權利和義務，導致民政部門調查不準確，“輕災重報”、“無災有報”等合謀套利的行為時有發生；此外，層層申報也會延誤救災資金的最佳下撥時間，無疑加重了救災難度，造成更大損失。

本部分控制契約彈性系統α、β為常量，令p0+a(μH-Q)+g-v-cr-cd-λ1>0.當市場需求增大時，根據公式(29)，供應鏈期望收益表達式為

（3）救災款項的接收分配問題。目前我國的救災物資的接收存在眾多途徑，主要通過財政、民政、社會捐助等方式獲得，而對救災物資的接收則存在多頭接收問題，缺乏統一、科學的匯集式管理。救災款的分配也沒有統一、精確的分配標準，隨意性較大，缺乏規范性，容易造成隱性攀比，且容易產生以權謀私、挪用、貪污等不法行為。此外，小金額、多批次的捐款行為也會增加接收成本。

3.災后恢復重建階段

財政應急資金的使用缺乏有效的監督和績效考評機制。由于災害類突發事件發生后，需要緊急處理各項恢復和善后事務，在資金的調配上普遍存在著“只算政治賬、不算經濟賬”的情況，因而在救災款的使用方面不可避免地會出現大量擠占挪用救災資金、隨意調整資金的使用用途、挪用恢復重建資金等低效、浪費甚至違法違規現象。以汶川大地震為例，災后重建中發現的這方面的問題包括：有的單位虛報工程量，套取災后恢復重建資金；有的項目建設管理不規范，現場監理不到位，對送檢單未認真審核；有的項目前期準備不足，導致工期滯后；有的項目地方配套資金不到位，資金缺口較大；有的項目財務管理不夠規范等[3]。

二、模式回應

（一）基本思路

公共財政應急機制應該是一個具有完整性、連續性，涉及財政運行的整個過程及其各個環節的機制。它不僅僅是資金的籌措和安排，還應當包括政策的應急調整和具體措施的應急實施；不僅僅有事后的應急性投入，還應當包括事前的預防性投入。災害類突發事件的不可預知性決定了財政應急機制應該是常備不懈的循環往復的閉合圓環。如下圖所示，公共財政應急機制主要包括：災害未發生時的日常運行階段中的資金投入機制，災前預警階段的信息共享機制，災時響應階段的風險分擔機制和災后恢復階段的資金監督機制。

圖1 公共財政應急機制模型

（二）重點措施

1.日常運行階段：健全應急資金投入機制

一是提高預備費的計提比例。各種災害類突發事件的頻頻發生使得解決突發事件的資金壓力越來越大。目前按本級政府預算支出額的1%～3%提取預備費難以滿足現今突發事件應急管理的要求。在預備費較少的情況下，一旦有災害類突發事件發生，可能就需要全面調整預算，這既不利于財政運行的穩定，也會由此帶來較高的操作成本。因此，政府根據現實情況提高預備費的計提比例十分必要。

二是對預備費實行基金式管理。預備費資金的基金式管理，是指在預算管理中對突發事件應急資金實行單獨的項目管理。每年安排的預備費，在當年沒有突發事件支出的情況下，可將結余資金轉到下一年度累計使用，不得用于其他預算支出。基金式管理可以保證應急預備資金的總量供應和預算管理的規范性，滿足應對災害類突發事件的不時之需，防止災害類突發事件爆發時對預算資金管理的過度調整，從而保證其他各項預算資金和財政支出的正常運轉秩序。

2.預警階段：建立信息共享機制

災前預警防范工作是有效減緩公眾情緒及減少損失的關鍵，因而災前預警機制尤為重要。各級財政要借鑒歷史資料，根據各地可能遭受災害類突發事件的情況，認真制定相應的監控時間范圍、空間范圍和警戒級別，以便提供及時的預警。財政系統不僅要與民政系統間建立信息共享機制，更要與自然災害預測、監測體系間形成信息共享機制，讓信息充分流動起來，多方之間及時交換危機信息，為應對災害類突發事件做好充足的事前防范工作。一旦信息共享平臺建立起來，各級政府要利用這個平臺及時向群眾進行危機教育和宣傳。宣傳時要盡量做到預警信息暢通、直白，避免民眾對預警信息“接觸不良”。以上述北京大暴雨為例，普通市民弄不明白藍、黃、橙、紅四級預警的區別，而是希望預警直接告訴我們需要做什么。政府應在做出科學分析之后，向群眾給出正式“建議”，如哪一級預警下建議單位提前或延后上下班，以避免不必要的人流出現在戶外。

3.回應階段：建立風險分擔機制

目前我國應對災害類突發事件的資金來源主體是公共財政，而歐美等發達國家在應對突發事件時除了政府財政部門提供資金支持外，更多的是把風險轉移到了金融、保險等商業部門，推行“公助、共助、自助、國際援助”緊密結合的共同分擔政策①，形成了有效的風險共擔、利益共享的共同體。借鑒西方國家的財政應急機制，需要打破“風險大鍋飯”，逐步建立風險分擔的制度框架。在各級財政之間，在政府各個部門之間，在政府和企業、居民之間等各個方面，構建一個比較清晰的風險分擔框架，明確各自的風險責任，以減少道德風險和相互之間的依賴或推諉。

首先，應合理設定政府與企業（市場）的風險分擔。雖然應急管理更多地屬于準公共產品和公共服務的范疇，應當由政府來提供，但是按照市場經濟的有關原則，政府也要充分利用市場機制來消除突發公共事件的影響。如針對災害類突發事件，政府可以充分利用市場機制中的保險機構，在政策上或者資金上對其予以支持，通過完善和調整相關政策來培育和扶持保險市場的發展；對于受災害類突發事件影響較大的行業、企業和個人，可以通過稅收優惠政策來增強他們的應對能力等。

其次，應合理劃分中央和地方的事權與財權。從我國的實際出發，應參照“受益原則”來確定中央與地方的職能分工[4]，建立分級管理、屬地管理為主的應急管理風險分擔機制。在中央層面，明確政府部門的主要職責是制定應急管理政策法規，建立預警和信息報告制度，對地方應急管理提供指導和幫助，并直接處理重大的或跨區域的災害類突發事件；在地方層面，應當明確政府部門負有處理本地區災害類突發事件的直接責任，并賦予其統一實施應急管理的權限，承擔如實上報災害類突發事件信息和處置狀況的義務。當然，在強調屬地管理的同時要進行合理的財政補償，實現事權與財權的對等。

最后，要處理好政府各部門之間的關系。一旦發生災害類突發事件會造成巨大的損失，應該合理統籌協調公安、醫療、救助、民政等有關部門的權責，統一應對各類突發事件。參考美國的聯邦緊急事務管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA)，它是聯邦應急管理中的核心協調機構，主要通過包括減緩、預備、響應和恢復重建等一系列應急管理程序，協調各聯邦部門、機構，減少各種突發公共事件對經濟、社會生活的破壞。聯邦調查局(FBI)、中央情報局(CIA)、國家安全委員會(NSC)等各司其職，各自負責其專業領域的應急管理工作，發揮本領域的協調作用[5]。

4.恢復階段：健全資金監督機制

災害類突發事件結束后，為了恢復正常的社會秩序和群眾生活，必須對災后重建給予持續的財力支持。但在災后重建的過程中，應加強對財政資金運用的監督，保障資金使用的安全性、規范性和有效性。要對財政資金的整個申領、使用過程進行全面的審計檢查，并按照相應的績效考評制度，評價財政資金使用的效率和效益。同時積極推行政務公開，建立嚴格的問責機制，將非涉及國家機密的應急管理資金的分配使用狀況向全社會公開，接受廣大人民群眾的監督，對發“災難財”的官員予以嚴厲的懲治。

需要提及的是，監督檢查機制貫穿災害類突發事件應對的始終。不但要對財政資金的整個流動過程進行檢查，還要對預案及預案管理的有效性及災害處置的全過程進行評估。即完善事前審核、事中監控、事后檢查相結合的“財政監督機制”，建立健全日常監督和再監督機制，確保財政應急資金使用的規范性、安全性和有效性。

注 釋

① 具體包括：1）公助。即上級政府對下級政府或政府對企業、個人實施財政轉移支付，主要有：直接撥款、低息或無息貸款、減免稅收等。2）共助。政府在實施公共財政供給的同時，大力提倡公民發揚互助精神，廣泛呼吁民間團體相互支持，營造同舟共濟、群策群力的社會氛圍。3）自助。即教育和宣傳廣大民眾要增強自我約束、自我解決困難的能力，加強風險防范意識，隨時判斷自身的風險保障規劃是否完善。同時要引導和鼓勵有條件的民眾購買商業保險，通過購買商業保險來給自己增加保障的選擇機會。4）國際援助。包括緊急援助、災害預防、聯合研究開發等，在緩解國內財政壓力的同時，也促進了政府和非政府組織之間的國際交流。

[1]楊術.構建突發事件的公共財政應對機制[J].勝利油田黨校學報,2006,11(6):51-54.

[2]郭俊華,程瓊.我國重大自然災害的公共財政應急措施研究——以5·12汶川大地震為例[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版),2009,(3):45-52.

[3]審計署.災后重建存在虛報、套現等問題[EB/OL].[2009-04-28].http://www.sina.com.cn.

[4]趙建光.論地方財政應對公共危機反應機制的構建[D].天津財經大學,2009.

[5]蘇明,劉彥博.我國加強公共突發事件應急管理的財政保障機制研究[J],經濟與管理研究,2008,(4):5-11.